日本是世界上较早将终身教育、终身学习纳入政策视野，并不断完善和推行相关政策的国家。目前，日本已形成较为系统的终身学习体系。笔者以日本教育政策中“终身教育”、“终身学习”用语的转换为线索，对其政策的演进作简略回顾，从中发现政策制定与实施的特征，以期对我国“创建终身教育体系，建设学习化社会”的政策与实践起到借鉴作用。 一、教育政策演进过程 （一）终身教育政策化初期（20世纪70年代初—80年代初） 1971年4月社会教育审议会（以下简称：社教审）发表了题为《适应社会结构急速变化的社会教育》审议报告（注：在日本，各项教育政策一般都需要文部科学省下设的各种教育审议会的讨论、答辩、决议后才能最终形成。各种教育审议会发表的审议报告被社会各界重视，报告的提议通常会成为日本具体的文教政策。），从社会教育的角度阐述了终身教育的重要性。报告认为社会人口结构的变化、家庭生活的变化、都市化、高学历化、工业与信息化、国际化都要求日本必须关注终身教育，思考各年龄段的社会教育问题，尽可能提供更多的学习机会。报告还藉此提出了今后社会教育发展的方向。同年6月，中央教育审议会（以下简称：中教审）在《从终身教育的观点来综合整备全部教育体系》的报告中也明确提出：要从终身教育的观点来改革学校教育，使家庭、社会与学校相互协调，共同发挥作用。 报告发表后，文部省在1972年就提出了构建终身教育的三项具体措施：(1)增加社会教育人员；(2)完善社会教育设施，特别是公民馆、图书馆等；(3)推进社会教育事业，使社会教育由“召集居民”转向“服务居民。”[1](P60)在学校教育方面，1980年中小学《新学习指导要领》中，文部省强调学校要实施“宽裕而充实”的教育，培养学生学习的自主性。 总体来看，在政策制定上，这一阶段只能说是政策化初期，其不成熟的表现主要为：(1)将终身教育更多地视为成人教育领域的理念，政策探讨多集中于社会教育与企业内职业技术教育，出现了“终身教育矮小化”的现象（注：波多野教授针对日本20世纪70年代将终身教育政策局限于成人职业培训领域的现象，批评日本是将终身教育的理论矮小化了。）(2)终身教育政策的制定只是各部门的零散活动，缺乏整体性。 （二）终身教育政策的确立（20世纪80年代初—80年代中期） 1981年中教审发表了《关于终身教育》的报告，此报告被誉为70年代关于终身教育各项政策主张的集大成。 报告首先对一直混乱的“终身教育”与“终身学习”用语进行了界定。指出：“建立在个人自发基础上，根据需要自己主动选择方法、手段，终身进行的学习叫终身学习。而为了促进终身学习，培养自我学习的愿望与能力，必须充实、完备各种教育，使其功能相配合，这就是终身教育的视角。换言之，终身教育是指全部教育制度都应立足于促进每个国民终身学习的一种发展理念。”[1](P58)基于此，报告从“作为终身教育基础的学校教育”、“职业生活必需的成人教育”、“为成人、老年人提高教养和利用闲暇的学习活动”三方面论述了终身教育的重要性以及相关课题，提出要在教育机构的功能以及学习条件的整备上下功夫。在教育机构的功能上，要充实家庭教育的功能、促进学校教育的弹性化和学校对成人开放、振兴社会教育。在学习条件的整备上，提出要完善学习信息的提供与咨询、促进终身教育各机构的协调、推动国民对终身教育的理解。 1981年的报告在日本终身教育政策中具有重要地位，它确立了终身教育政策的基本体系和方向，奠定了以后终身学习政策的基础。报告不仅明晰了终身教育与终身学习的关系，而且跳出了以往将终身教育作为成人教育理念的误区，从更完整的视角来综合考虑终身教育的政策。 （三）终身学习政策的导向（20世纪80年代中期—90年代初） 1984年日本政府组织了临时教育审议会（以下简称：临教审）。临教审在1984-1987年间召开了四次审议会，审议的主题均涉及终身学习体系的建立问题。 1985年临教审在第一次审议报告中提出，针对社会对教育的不信任以及“教育荒废”现象，要再造日本教育体系，使日本从学历社会转向终身学习社会，让国民在正规学校教育之后仍有学习的机会。1986年第二次审议报告提出，为保障终身学习体系的建立，要改组教育机构，使学校、家庭、社会相互联系。1987年4月，第三次审议报告则强调对终身学习的评价要多元化，要注重终身学习社区（市镇街村）建设以及文教设施的智能化。同年8月，第四次审议报告继而提出要改革教育体制，对社会教育局改编改组，同时要建立以文部省为中心的各省、厅间的联系，报告还提出要建立终身学习的相关法律体系。 在政策的推动下，1988年文部省之下的“社会教育局”改名为“终身学习局”，位于文部省的各部局之首，专管终身学习的事务，相应的全国都道府县（相当于我国的省、自治区、直辖市）也都设立了终身学习局，并设立终身学习推进会议，以便各部门共同商讨终身学习的对策。同时，以创建终身学习社区为目标，整顿了市镇街村的终身学习推进体制。在学习信息的提供上，首先从都道府县开始通过引入计算机来完善信息提供体系，并谋求全国性信息体系建设。为了启发国民的终身学习意识，普及终身学习知识，自1989年开始每年由文部省与一个地方政府共同举办“全国终身学习节”。
