公共事业按其行业特点主要分为纯公共物品、准公共物品两大方面，一般来说，纯公共物品具有公益性、规模性、地域性、垄断性等特点，投资大、回收期长、市场化程度低。通常由政府提供，如大型的公共基础设施等。准公共物品是在市场的基础上，以现代的付费制度为基础的满足特定利益群体要求的产品，实际上，现代社会公众要求多元化主要集中在这些产品方面。公共事业的上述特点也成为市场化改革进程的主要难点。 一般我们对公共事业管理的定义分为广义和狭义两种。狭义的公共事业管理范围主要是指市政公用行业包括市政供水、污水处理、供气、供电、集中供热、环境卫生、垃圾处理等。它是根据城市综合规划研究编制市政设施建设和维修养护年度计划、预算，并组织实施；负责市政工程的建设和管理。市政公用行业是城市经济发展的载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民生活质量，关系到城乡经济的可持续发展。广义的公共事业管理除了市政公用行业外还包括政府部门与机关、科研、教育、卫生医疗、公交等行业。本课题的研究主要是以狭义性的公共事业领域为对象。 本文以县市公共事业管理为分析对象。在目前滞后于全国经济改革进程的公共事业领域中，县市公共事业的发展与改革更为滞后。除了自然垄断行业规模性较强因素的限制，使得其市场化成本要高于大城市外，更多地则是受到财政体制的拖累。 一、公共事业发展的困境缘自体制障碍，市场化改革可以解决三大问题 1.我国公共事业管理仍然未走出短缺和低效率困境，现有体制无力解决供求失衡的巨大的市场矛盾。 公共事业的短缺与低效缘自体制障碍。我国的公共事业长期以来基本是政府投资包揽的一统天下。随着社会主义市场经济体制的不断完善和深化，其改革也已经起步。但是公共事业体制改革远远滞后于其他经济领域的改革。一份对某城市近年民间投资状况的统计显示，在交通运输及邮电通信行业中，民间投资只占0.7％；在电力、煤气、自来水生产和供应业中，民间投资只占3.2％；而在电力、铁路、公路、水利、交通、能源、邮政电信和市政设施等行业，不仅民营企业无法进入，其他行业的国有企业也难以进入（国际金融报，2004-04-30）。该市的情况基本上能反映全国的状况，而县市的状况还不如大中城市。民企要进入基础设施建设领域，准入的门槛依然很高。 市场供求存在巨大缺口。中国已进入相对需求不足的过剩经济时期，公共事业领域却仍然停留在短缺状态，某些方面甚至处于严重短缺的状况。据初步估算，今后5年中国环境污染治理重点项目的投资需求达到7000亿元以上。特别是城市生活废水处理市场很大。中国城市废水年排放总量已高达400亿吨，目前已建成污水处理厂只有430多座，集中污水处理率才23.7％，国家要求2005年底城市污水处理率要达到45％，其中50万人以上的城市要达到60％。当前全国有1000多个城市和县城在准备筹建污水处理厂，光这一项就有3900多亿元的投资需求。 单从供水市场来看，在中国663个城市中，有近400个城市缺水。要达到“十五”计划提出的城市供水普及率98.5％的要求，必须新增城市供水能力4500万立方米/日，必须对已使用50年以上的1.3万公里城市供水管线进行更新改造。中国解决缺水问题投资，起码得5000亿元以上，法国威望迪集团测算要1000亿美元才能解决这个问题。 数据表明，在我国公共经济生活中存在着现有体制难以化解的两大矛盾：其一，一方面，国内大多数商品消费需求不足与生产过剩并存，另一方面，在公共事业领域潜在着巨大的消费需求而供给不足，在两个市场之间似乎横亘着难以逾越的屏障；其二，一方面市政公用行业建设资金严重不足，存在极大的财政缺口，另一方面，社会资金的使用效率极其低下，社会上还流落着巨额的闲散资金而无用武之地，显然资金流通渠道存在严重梗阻。这一问题，在县市一级城市表现得尤为明显。这是因为，多数县级城市在财政体制改革过程中普遍陷入收不抵支的困境，面对公共事业建设与经营显得更无能为力。相比之下，大城市和那些经济发达的县市由于财政状况较好，公共事业欠账也相对较少，但上述矛盾仍然存在。 2.公共事业市场化改革可以解决三大问题。 一些县市的改革试点经验证明，解决矛盾的最好方法就是打破行政垄断，推进市场化改革。公共事业市场化改革可以为我们解决三大问题： 第一是拓展投融资渠道，解决资金矛盾。如果为民营企业和民营资金的进入降低行业门槛，为经营主体多元化创造良好条件，则资金并不是解决不了的问题。所谓的资金缺口问题，改革前普遍存在于各个生产行业，一旦放开限制，社会资金就会大量涌流而来。一些地方县市已经开展投融资试点。如浙江海宁坚持不懈地在投融资领域进行一系列改革，目前全市投资主体多元化、投资决策分层化、融资渠道多样化、投资管理间接化的格局已经基本形成。在基础性和公益性投资领域逐步引入竞争机制。在污水处理项目上，引入了清华紫光的投资及民间投资；在市区旧城改造、城市万亩片林建设等工程上，由于巨额民间资金的及时介入，大大缓解了投资资金的不足。现在民间投资成为了海宁经济发展的主力军。在制造业、商贸流通、房地产开发等完全竞争性行业，民间投资已成为主要力量；在交通、能源、水利、城建、环保等基础设施领域以及文化、教育、卫生、体育等社会事业领域，民间投资已开始进入并逐步拓展。仅2003年以民间投资为主体的非国有投资就达60.4亿元，占全社会总投资的74.7％。（沈达.海宁城乡投融资体制特色鲜明.浙江日报，2004-4-22.）
