中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1671-8208(2008)04-0018-04 一、导言 政府制定及实施公共预算是政府配置资源的主要方式，在资源配置过程中显然需要考量资源的配置效率问题，即如何将有限的公共资金配置到能最大化发挥经济效率的领域中(苏振华2007)。农村公共产品作为满足农村居民生产生活需要的具有非竞争性、非排他性的各类物质和服务产品，目前存在着总量短缺、结构不合理、供给效率的缺点(刘更光，江治强2006)。从公共产品供给的决策制度来看，我国目前农村公共产品供给决策程序是采取“自上而下”的模式，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由于“上级”决定公共产品供给的品种和数量，由于这种决策制度将农民排斥在公共项目的决策、运作和监督之外，难以真正反映农村社区内多数人的需求意愿，因而造成了农村公共产品供给偏离需求，结构失衡，效率低下(孙开2005)。而参与式预算(Participatory Budgeting)作为一种创新的政策制定和预算编制方式，通过举办各种讨论会等形式使预算过程的透明化、公开化和公众化，让社会公众参与分配资源、决定各种社会政策优先次序等政策制定过程，并对公共支出进行监督(陈永坚2007)。因而它在解决当前农村公共产品供给结构失衡、供给效率低下等方面的问题具有一定的现实意义。 虽然至今理论界对“参与式”预算尚无一个准确、公认的概念进行界定，但这并不妨碍我们对这一问题的研究，从国内外学者的研究和实践中能够抽象出一个基本内涵，用比较通俗的语言进行描述就是：政府拟订实践的公共服务项目的方案和预案，并向公众公布，再由群众或群众代表通过充分表决来决定公共支出应该投向哪些项目，不应该投向哪些项目；应该优先实施哪些项目的一种自下而上的公众需求表达和抉择机制，公开性、参与性、互动性、制度化是其基本特点。目前，我国开始在部分城市和乡村开展了“参与式”预算试点工作，主要做法是便于公众最大限度的参与；政府推动，财政部门参与；以公共产品类项目为依托；组织健全、流程明确。试点实践初步表明“参与式”预算为基层财政理财探索了一条可行的管理模式。当前，针对我国农村基层财政体制特别是农村公共产品供给决策出现的一系列问题，“参与式”预算不失为一次有益的尝试和探索。 二、“参与式”预算在农村公共品供给中的运用：必要性分析 (一)村民民主自治和农村公共产品供给机制的困境迫切需要新的机制来破解 新制度经济学认为，制度的缺陷是受制于既定制度环境的结果。制度环境是一国的基本制度规定，是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。当前我国以《村民委员会组织法》为制度基础的村民民主自治和以自上而下方式，作为农村公共产品提供方式的选择机制面临着诸多问题，困难重重。主要在于这些制度和机制缺乏与农村社会环境的衔接点，即不切合农村实际或缺乏操作层面的基础。《村民委员会组织法》只是从宏观层面规定了比较抽象的规则，缺乏具体的操作形式和细则作为依托。同时，当前我国农村公共产品的供给机制是自上而下的行政命令式的供给模式，完全忽视了公共产品使用主体——农村居民的意愿，造成供给结构不合理和供给效率低下。这些困境迫切需要新的机制来破解。“参与式”预算是一种民主政治和民主财政具体形式和方式，是一种自下而上的意愿反映机制，因而其解决了当前我国农村民主自治抽象、不合理的问题，同时也使农村公共产品供给的决定权下移，农村居民不仅是使用主体，同时也是决定主体。 (二)“一事一议”机制需要“参与式”预算这一事前选择机制相呼应 取消农业税后，为解决农村公共产品财政投入不足的局面，我国实行了“一事一议”的筹资筹劳机制。一事一议是指为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业，按照规定经民主程序确定的村民出资出劳的行为。筹资筹劳应遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则。因此，其显著的特点是遇到一件公益事业一议论，最大的缺点在于需要什么就决定什么。因而这就造成一事一议实施缺乏规律性、缺乏预见性，打乱了农村居民的生产和生活计划。而“参与式”预算就能够避免一事一议的一些缺点，充分发挥预算的预见性、时效性和完整性，与“一事一议”机制相互呼应相得益彰。虽然“参与式”预算和“一事一议”的资金来源不一样，但把“参与式”预算的民主思想和事前决策的特点移植到“一事一议”中，同样能够解决一些问题。 (三)实行“参与式”预算为提高农村公共产品质量、建设服务型政府提供了保障 满足公共需要是公共财政的第一要义，而衡量公共需要的标准之一就是公共产品质量状况。通过“参与式”预算，农村公共产品确定由农村居民自己投票选择，项目执行由农民参与监督，因而选用的农村公共产品符合民意、公开透明、规范运作，质量也会有保障。公共财政的实施是我国政府职能转变、建设服务型政府的一大体现。政府如何在公共服务方面做实、到位和完善，“参与式”预算对此提供了新思路：即政府要探讨如何提供居民满意的公共产品、如何提高公共产品的质量、如何自觉、主动的接受监督等。类似参与式预算的尝试正是政府职能应该致力于转换的方向，是建设服务型政府所需要的。
