在农村义务教育阶段实施“两免一补”政策对尽快实现我国义务教育的普及，解决贫困家庭中小学生上不起学的问题具有十分重要的作用，是支持解决“三农问题”的重要举措，也是体现公共财政阳光更多照耀广大农村的重要内容。党中央、国务院历来高度重视资助贫困学生工作。2001年国家明确提出对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”政策(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)，并由中央和地方各级政府共同负责落实，即中央政府负责免费提供教科书，地方政府负责免除杂费和补助寄宿生生活费。本届政府更是将这项政策作为提高农民素质和农村文明程度，推进农村小康建设的重要方面。党的十六大和十六届三中全会提出，要完善国家资助贫困学生的政策和制度。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)提出，到2007年争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号)要求，国家扶贫开发工作重点县(以下简称“国贫县”)要加快“两免一补”实施步伐。2005年3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中指出：从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。按照上述文件的精神，中央与地方财政从2005年春季开始加大了对“两免一补”政策的投入力度，即对592个国贫县1400多万农村义务教育阶段贫困家庭学生实现“两免”，从而使中西部地区共有约3000万名中小学生享受到“两免一补”的资助。 从2005年春季政策大面积实施一学期的效果来看，贫困家庭孩子入学率提高、贫困家庭负担减轻(减支的结果意味着可支配收入的增加)是直接的、明显的。但是，这项政策作为一项将要连续推进的重大国策，其普遍实施所惠及的显然不仅仅是单个家庭，其收益也不会是一次性的。从政策的意图来看，应该是希望对贫困地区、中西部地区，对经济与社会发展产生持续性的宏观影响，从而有助于一系列宏观问题的解决和战略目标的实现。基于以上认识，本文尝试以江西、云南两省为样本（注：截至2003年底，江西省农村义务教育阶段学生人数为563.34万人，其中21个国贫县农村义务教育阶段学生170.45万人。2005年国贫县贫困生享受“两免一补”政策的42.92万人。云南省2005年免费教科书政策覆盖人数257万人，免杂费政策覆盖人数217万人。），对实施这项政策的宏观效果进行客观分析，并将研究重点集中于“两免一补”政策对农村经济增长、对减少贫困的影响方面。 一、“两免一补”的政策安排与实施进展 1.“两免一补”政策设计的初衷与目标预期 对农村贫困家庭学生实行“两免一补”政策，其制度安排的初衷在于促进以下目标的实现： 第一，按照科学发展观的要求，促进城乡、区域统筹协调发展。教育作为一项与经济和社会发展密切相关的事业，其重要性在于人民群众受教育水平的高低，是决定区域竞争能力和经济发展水平的核心要素。尤其在扶贫开发方面，俗话说，“治穷先治愚”，贫困地区经济发展缓慢，虽然成因复杂，但归根到底还是缺少有效的人力资源。只有切实解决好贫困地区日益凸显的义务教育阶段贫困学生上学难的问题，让每一个适龄少年儿童都能够接受义务教育，才能进一步提高当地的人口素质，把沉重的人口负担转化为丰富的人才资源，为广大农村地区加快发展、脱贫致富增添内在的动力，进而推动城乡、区域协调发展。 第二，体现以人为本，加快农村小康建设步伐。保障贫困学生入学，坚决不让一个孩子因家庭经济困难掉队，体现着人民群众的意愿，是党和政府关注民生、了解民生、体恤民生，维护广大人民群众根本利益的德政之举，是“以人为本”理念和社会主义优越性的具体体现，是让公共财政的阳光更多照耀广大农村的客观要求。过去几年，中央和地方财政部门通过实施国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、西部地区农村寄宿制学校建设工程等，大大改善了广大农村教育的办学条件，初步建立起了“保工资、保运转、保安全”的机制，“有学可上”的矛盾得到缓解。但“上得起学”的问题则因此变得突出起来，党中央、国务院提出加快国贫县“两免一补”实施步伐，并迅速扩大政策覆盖面，正是着眼于解决这一问题，最终做到不让一个农村孩子因家庭贫困而失学。 第三，体现公共财政的内在要求，维护广大人民群众尤其中广大农民的根本利益。农村义务教育是我国基础教育的主要组成部分，农村税费改革后，农村义务教育推行“分级管理、以县为主”的体制，农村义务教育被明确纳入公共财政保障的范围，经费来源从以农民为主转向以财政为主。由于目前阶段我国的教育行政管理体制与财政管理体制尚处于不断变革中，义务教育的经费分担与保障机制还不完善，农村义务教育的经费比较短缺，农村义务教育发展还受着诸多因素的制约。在这种背景下，“两免一补”政策被作为一种重要的保障手段和一个引导改革的突破口来提出，既有利于农村贫困学生尽早受惠，又可能为进一步的农村义务教育财政保障机制改革创造条件。
