合法性是政治统治永恒的主题。没有任何一种政治权威体系能够仅仅依靠暴力强制来维持自己的长久统治。只有大多数被统治者认可、支持，至少是默认现有的统治秩序，政治体系才能确立自己的政治权威，并将公共领域的生活从僵硬的紧张关系中摆脱出来。反过来，一旦现存的统治秩序在公众中确立了自己足够的权威，以至被统治者自觉地服从统治者的权威，甚至把这种服从视为自己的义务时，政治体系就确立了自身牢固的合法性基础，其统治的社会成本就会大大降低。因此，如何有效地建立和巩固政治统治的合法性基础，不能不成为政治统治实践的核心问题。 一、合法性：政治策略选择的空间及其限制 从最直观的意义上讲，合法性(Legitimacy)指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治者认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。（注：参见杰克·普拉诺等著《政治学分析词典》“合法性”条，中国社会科学出版社1986年版。）在西方的学术思想传统中，对合法性的概念存在着两种不同的理解，即经验性认定与规范性界定。（注：胡伟：《在经验与规范之间：合法性理论的二元取向及意义》，《学术月刊》1999年第12期。）在我们看来，就现实的政治秩序而言，合法性乃是规范性与经验性的统一。任何一个政治体系要在相当长的时期内维护自身的统治，其统治秩序或多或少都要体现出某种政治统治的道义正当性，符合民众对最低限度的社会正义的心理期待，以及民众默认这一政治秩序的道德底线。尽管这一底线并不是固定不变的，但在一般情况下，大多数民众究竟是选择默认还是反抗现有的政治秩序，内心还是有一条底线的。它既可以表现为“还有没有活路”这样的感性体认，也可以表现为“道”、“正义”等等理性评判。儒家民本政治哲学有关“天心即民心”、“得道多助，失道寡助”之类的理论，就表达了这样一种基于普遍正义的合法性信念。明末思想家黄宗羲曾在《明夷待访录》中指出：三代以后特别是秦汉以后的帝制王朝虽然形式上有法（制度、法律），实则是“无法”，是“非法之法”，因为这些制度、法律的功能只是满足统治者的“利欲之私”，是“一家之法而非天下之法”。显然，在黄宗羲的心目中，存在着一种体现“天下为公”的永恒的价值准则，即“天下之法”。如果不符合人们普遍认可的这样一种道义标准，一个王朝即使制定了完备的法律制度，它的统治仍然可以说是“非法”的，也就是不具备合法性的。 在西方，亚里士多德在研究城邦政治时也曾提出，好的政体应当符合正义的原则，其具体表现就是：“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。”（注：亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1996年版，第188页。）换言之，一个政体的合法性取决于其在多大程度上符合民众对正义的期盼。近代以来西方思想家们逐步建立起来的自然法思想传统，同样也体现了这样一种将政治合法性同某种普遍正义联系起来的观念。在这方面，法国学者让—马克·夸克对法定的统治(legal domination)与合法的统治(legitimate domination)所作的界分，也给我们提供了启示。夸克认为，尽管合法性在现代社会总是意味着合法律性，但它同时还需要有两个补充条件，一是“有关法律的叙述必须要与社会同一性的构成性价值协调一致。”“只有当合法律性表达了团体的同一性时，我们才可能将合法性阐述为与法律的一致性。”二是“法律陈述必须要以一种可信的方式促进社会价值的实现。”（注：让—马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第33～35页。）合法性意味着政治统治合乎共同体最一般的价值规范，符合共同体成员当下最普遍的价值诉求。任何一个政治共同体都会在长期的社会政治生活实践中形成一些最基本的政治共识或者说政治价值理念，这种共识为人们评判政治统治的道义正当性提供了最重要的依据，构成了民众支持、认可一个政治秩序的道德底线。“政治究竟应该将何种价值作为自己所推动的目标，处于统治地位的人和处于服从地位的人应该就这一点达成一致，也只有在这个时候，统治才成为一种权利行为。”（注：让—马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第19页。）就此而言，政治合法性确有不完全依统治者意志为转移的规范性内涵。独裁暴政尽管可以不理会甚至践踏公众的道德底线而肆意宣泄自己的淫威，但它却无法给这种淫威建立起稳定的基础；现代统治者利用先进的统治技术，可以为自己的统治进行最动听的合法性辩护，但欺骗与粉饰毕竟是有限度的。 另一方面，我们也必须看到，合法性的确又不存在放之四海而皆准的普适标准。哈贝马斯式的永恒正义从某种意义说只是一个抽象的概念，无法具象化为一种客观化的评判标准。首先，一个政治共同体的政治价值和道义观念会随社会发展和文明的进步而变化，不同时代的人们的正义观念及其评判一个统治秩序是否可以接受的标准，会有极大的差异。在传统社会，只要统治者“与民生路”，不至于让百姓走投无路，普通百姓就不会揭竿而起，公然挑战统治者的政治合法性；而在现代法治社会，社会正义则意味着全体公民基本人权的有效保障。用现代的眼光来衡量，以往社会的政治秩序几乎都不具备合法性基础。 其次，不同政治共同体之间政治价值的差异，使得人们很难找出一种跨文化的普适性的合法性评价标准，尽管不同政治共同体的价值理念在精神实质上确有其相通之处。在跨文化的交流没有突破地理障碍限制的情况下，人们的政治观念、政治信仰在很大程度上是民族传统政治文化熏陶的产物，观念传统与制度结构演进的路径依赖现象将会不断强化合法性信仰的民族特色。只有在历史向世界历史转变的时代，人类政治文化的交流突破了地域和民族的局限，多元化的政治价值的相互参照，特别是发达国家的政治价值借助于技术与经济优势产生强大的示范效应以后，人类社会的政治价值才真正出现了趋同化的现象。 再次，更重要的是，任何一个政治体系为了维护自己的统治，都会致力于“唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”（注：韦伯：《经济与社会》，上卷，商务印书馆1997年版，第239页。），从而“把强力转化为权利，把服从转化为义务”（注：卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第8页。），而不会自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。被统治者尽管可以从自身的现实政治体验中形成某些感性的政治意识，形成某些对政治欺骗的辨别能力，但是，他们的政治观念、政治信仰都是在特定的政治文化环境中形成的，具有相当程度的可塑性。统治者持续不断的政治灌输将会对公众的政治意识产生潜移默化的影响。特别是在统治者垄断文化资源，垄断政治信息发布、交流渠道，并隔绝同外部世界的交流的情况下，统治者运用现代统治技术，可以将公众的政治社会过程纳入符合其统治利益的轨道加以控制，公众由于缺乏政治评判的多元价值参照，其政治观念和政治信仰就很容易受到官方舆论的误导。这样，要想在统治者人为建构的合法性与统治秩序实际所体现的符合永恒正义的合法性之间划出一条清晰的界线，是非常困难的。就此而言，合法性的确存在相对性。
