随着全球化时代的来临，人类社会政治生活正在发生重大变革，其中引人注目的变化之一，便是人类社会政治过程的重心正在从统治转向治理，从民族国家的政府统治走向区域和全球治理。因而，治理问题引起了国际学术界的广泛关注，越来越多的学者开始接受、使用“治理”这一概念。可以说，治理理论出现后，因其自身所具有的合理性和可信结论，很快被用于分析社会、政治、经济、文化等各个领域的现象，并成为我们时代继“全球化”之后又一个时兴的话语，也是理解当代社会现实的一种重要而有益的方法工具与分析框架。 一、治理理论的兴起 “治理”最早源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵的行动或方式，主要用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。20世纪90年代以来，西方学者赋予治理以新的含义，其涵盖范围远远超出传统意义，被广泛运用于政治学和社会经济管理领域，并且在许多语境中大行其道。 首先，在理论上，治理理论的兴起与20世纪70、80年代社会科学出现的某些范式危机有关，主要在于许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。 长期以来，许多学科研究陷入了过度简单化的二分法，如经济学中的市场对等级制、政治学中的私人对公共、国际关系中的无政府对主权等等。近年来，学术界对这种拘泥于二元对立的世界观批评迭起，在经过反省后，进而调整学科研究方向，把“治理”作为一个重要的研究课题。以制度经济学为例，人们对交换与等级制以外的协调经济活动的各种机制（诸如企业集团、家族企业、网络、贸易协会和策略联盟等）表现出了更大的兴趣。在国际关系研究领域，一些可以避免国际无政府状态和超越民族国家进行协调的“国家规制”日益受到重视。在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络，或是其他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。从这些学科和其他学术体系的转变情况来看，“治理”似乎被视为缺失了的“第三项”，既可以批判二分法，又能补充其不足。 其次，国家和市场的内在局限重新引起学术界对本来就已广泛存在、而在某一时期为人们所忽视的治理理论的关注。 在复杂的组织和系统的协调中，治理机制其实早已广泛应用。一方面，由于国家—社会—市场之间的关系发生变化，随之出现的一系列新情况、新问题不再能够简单地借助于国家计划或市场方式寻求解决，有些相互依存形式也不适于以市场机制或自上而下发号施令的方式进行协调。这样，从许多问题和情况的解决中，人们重新认识到自组织治理是一种最自然的协调方式。另一方面，在战后以大量生产和消费为基础的良性经济增长循环形成期间，“混合经济”成为居于统治地位的范式，而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。实际上，它们并未消失，只是在理论和政治上被置于边缘地位。以至到20世纪70年代，国家的作用令人失望，90年代人们对市场的功能也不再抱幻想时，对从未真正退却的治理理论的兴趣再度被唤起。[1](P34) 第三，各种协调形式兴衰起伏的循环也推动了治理机制的兴起。 鲍勃·杰索普在探究这一论点时指出，一切协调方式都有各自适用的环境条件。市场、国家和治理的失败情势各不相同，对此采取的一种实际对策是把不同的决策方式结合起来，在不同时期各有侧重——当某种协调方式有“失败”之虞时，就转换另一种方式，从而创造较大的回旋空间。治理的重新发现有可能标志着这一过程中一场新的革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例作出的简单的周期性反应；在更晚一些时候，则是对市场调节失败作出的周期性反应。[1](P34) 第四，从现实的角度看，治理概念可以开辟并已经成为评判有关国家能力和国家与社会关系的新路径。 一段时期以来，为了扩大对第三世界的援助成效，提高受援国的还贷能力，联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际组织将善治作为评估有关国家现状的主要标准和目标，要求那些治理不善的国家引入自由市场经济、消除自由贸易壁垒、进行社会改革。在这一点上，治理、善治的概念极为实用，它使这些国际组织能从经济主义中摆脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治社会问题，还可以避免触动受援国敏感的国内政治问题，减少超越职责权限而干预主权国家国内政治事务的嫌疑。阿尔坎塔拉(Cynthia Hewitt de Alcántara)认为，通过讨论“治理”，而不是“国家改革”或“社会政治变革”，开发界的多边性银行和机构可以就一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不至于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政。[2](P106) 第五，当代世界所发生的深刻变化，如全球化的客观历史进程、冷战后国际政治经济秩序新的发展形态、全球公民社会作用的日益凸显等现实都有助于解释治理何以兴起。 全球化促使世界经济面貌发生重要变化，并已使得民族国家难以控制本国境内影响全球的资本经济活动，经济领域在全球范围内的无结构复杂性的增加，必然引发在不同空间层次上通过实行自组织协调来重建某种结构和秩序的努力，对治理的需求便应运而生。在政治方面，全球化也对传统的民族国家、国家主权、政府体制、政治过程和价值观念提出了严重挑战，治理和全球治理在全球化所需要的新公共权威与公共秩序创建中的作用更为突出、重要。此外，全球治理强调国际关系的公平、公正、民主，追求建立和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等与人权等新的国际政治经济新秩序，这在客观上顺应了当代世界发展的内在要求，有利于制约大国单边主义和强权政治，也有助于国际社会在有效解决环境污染、恐怖主义、跨国犯罪等全球性问题中加强合作，维护世界正常秩序。
