中国式联邦主义及其争论与启示

作 者:

作者简介:
彭彦强(1981-),男,山东菏泽人,南开大学政治学理论博士研究生.南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300071

原文出处:
山东科技大学学报:社会科学版

内容提要:

为解释中国经济奇迹,Barry R.Weingast及其合作者构建了一个不同于传统观点的维护市场型联邦主义的理论模型,认为中国式联邦主义所诱致的地方政府间竞争改善了经济发展的环境,促进了中国经济的增长。该理论模型在被广泛接受的同时,也在学者中引起了争议和批评。学者们或者认为维护市场型联邦主义的条件不符合现实,或者认为恰恰是政治集权起着重要作用,经验性的检验则表明中国经济增长与分权的关系并不确定。这些争论向我们表明,地方分权必须要同适度的中央集权相结合,只有二者有机搭配才能够为经济发展提供良好的制度环境。


期刊代号:D0
分类名称:政治学
复印期号:2009 年 10 期

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      中图分类号:F120.3 文献标识码:A 文章编号:1008-7699(2009)03-0047-07

      中国改革开放所取得的成就有目共睹,经济的高速增长令西方学者惊叹不已的同时也使他们产生了疑惑。因为按照西方的观点,一个成功的经济转型必须要具备经济稳定、市场自由化、民主化、私有化和私有财产得到严格保护等充要条件,中国似乎不具备这些条件。中国的改革明显存在着与主流理论所设计的路径的偏离。以主流理论的观点来看,中国缺少完善的市场自由化、私有化、私有产权和西方式的民主,中央政府仍然保有巨大的政治裁量权,可以随时逆转改革进程,没有建立保护私有产权的制度,缺少独立的司法系统,而这些核心要素的缺乏将使得改革不会成功。西方主流理论与中国现实之间存在偏差,需要新的理论来破解中国经济高速增长之谜。基于这样的思考,Barry R.Weingast、Gabriella Montinola和钱颖一等学者提出了中国式联邦主义(Federalism,Chinese style)的理论模型,这一理论一经提出便由于其较强的解释力产生了广泛的影响,许多学者接受了他们的理论和观点,但也有人对其提出质疑和批评。本文的主题就在于考察Barry R.Weingas等学者的中国式联邦主义及其批评,并在此基础上提出自己的几点看法。

      一、中国式联邦主义理论模型

      钱颖一和Barry R.Weingast认为,“联邦主义最主要的特征就是地方分权,但并不是所有的地方分权制度都是联邦体制”[1],因为分权具有不同的类型,如果将彻底的集权与彻底的分权作为分权的两个极端的话,处在中间状态的则是无职权的行政性委派和职权型地方分权,彻底的分权意味着中央政府不再存在,无职权的行政性委派则只是将实施和执行政策的任务委派给下级,下级没有设计和选择这些政策的权力,只有职权型分权才是联邦主义体制。这里所指的联邦主义体制可以看成是一种经济和政治组合安排,包含不同形式的联邦主义,其中一种特殊的形式就是“维护市场型联邦主义”(Market-preserving Federalism)。[1]

      作为一种理想的制度安排,维护市场型联邦主义必须具备五个条件,缺一不可:(1)存在一个权限界定清晰的政府层级体系,各级政府在各自的权限范围内是自治的;(2)国家政府之下的各级政府在各自的管辖范围内拥有主要的经济管理权;(3)国家政府拥有监管共同市场和确保商品和生产要素自由流通的权力;(4)政府间财税分享和政府借贷是受限制的,使得所有政府都受到硬预算约束;(5)权责分配具有制度化的持久性,不因全国政府单方面改变或下级政府施压而改变。条件(1)描述了联邦主义的必要条件,但仅有它是不够的,它只是界定了政治分权,没有提到经济管辖权,由于市场不能自我维持,因而,很容易受到政治力量的摧毁,会导致政治体制与经济体制之间的关系出现问题。要达到维护市场的经济效果,国家政府的权力要限制在监管共同市场和提供全国性公共物品的范围内,而对国家政府之下的各级政府的天然限制就是政府间的竞争,但是只有在没有贸易壁垒和存在全国统一市场,也就是满足条件(3)时,这种竞争才是有益的。如果没有条件(3),国家政府下的各级政府都会成为事实上的“国家政府”,而如果缺少条件(2),地方分权处在国家政府的裁量之下,它就会自己直接干预经济,从而威胁到联邦主义体制。条件(4)适用于国家政府及其以下的所有政府,财政渠道的硬预算约束将限制政府间财税分享和平衡,金融渠道的硬预算约束将限制从资本市场特别是中央银行的无限制借贷。对国家政府以下的政府来说,硬预算约束只把地方财政收入与地方经济繁荣联系起来,地方的财政状况成为它们自己的事情,这就为地方政府官员关注本地的经济繁荣提供了重要的诱因。这一约束条件对国家政府来说也很必要,部分原因是由于软预算约束会使它通过货币自由裁量权来解除对自身权力的约束。条件(5)为联邦主义体制提供了可靠的承诺,也为限制国家政府的自由裁量权提供了持久性和可信性。因为不但要有分权的存在,而且这种分权还不能在全国政府的随意控制之下。这一条件由于不同国家具有独特的历史和复杂的社会条件,很可能需要不同的制度安排。[1,2,3]

      Weingast及其合作者认为,一个国家在法理上是否是一个联邦主义国家并无关系,重要的是能否满足以上五个条件,只要是符合以上条件的就可以被认定为维护市场型联邦主义。尽管中国不同于以保护个人权利为根基、以宪政为基础、与政治自由、代议制、民主化相连的西方式联邦主义,但在他们看来,现代中国基本符合维护市场型联邦主义的标准,是一种中国式联邦主义。[2,4]

      首先,在分权方面,大量的国有轻重工业在1979年改革之前就已经由地方政府管理。20世纪80年代早期,由中央管理的大量国有企业转由地方政府管理。伴随着改革开放的步步深入,经济管理权被中央政府不断下放到地方政府,地方政府拥有了诸如行政许可、确定非国有企业规模、协调城市发展规划、解决贸易争端、负责基础设施建设、当地教科文卫发展等主要的经济管理权,同时地方政府还获得了改革的权力。其次,在财政分权改革方面,1980年到1993年底的财政包干制以及1994年开始的分税制改革,使地方政府拥有了财政自治权,从而将其财政状况与当地经济发展联系起来。再次,在全国统一市场方面存在一些问题,突出表现为地方保护主义严重,通过设立地方贸易壁垒,形成了地方诸侯经济。复次,在硬预算约束方面,随着财政分享项目的逐渐减少,所有层级政府财政方面的预算约束也逐渐得到硬化。银行渠道的预算约束相对较软,双重领导体制使得银行系统很容易受到地方政府的影响,由于地方政府很容易获得银行信贷从而增加货币供应量,难免会发生通货膨胀。最后,在联邦主义的不可逆转性与持久性方面,作为改革的结果,地方政府拥有了税收、管辖权等相对独立的坚实的资源;地方官员的权力由于对地方信息和资源的控制而得到强化;由于私有经济的发展,中央政府监管地方政府经济行为的能力极大地弱化。这些方面的存在提高了中央政府重新集权化的成本,并且有可能导致失败,从而使得逆转联邦主义的可能性很小。[1,2,5]尽管存在些许的缺陷,但现代中国具备了维护市场型联邦主义的重要条件,这对中国经济发展产生了深远的影响。

      作为联邦主义的第二代理论[5,6],维护市场型联邦主义主要的意义就在于它对经济发展的重要作用,其最重要的涵意在于地方政府间的诱致性竞争所产生的一系列有益效果。首先,政府间竞争使得没有哪个政府能够垄断对整个经济的规制权,因为那些受到地方政府管制的企业,由于相对成本较高而处于竞争劣势,企业发展不好就会影响当地经济发展,从而限制当地政府对企业的管制;政府间竞争还促使政府保护要素所有者,提供基础设施、市场机会和良好的制度环境。其次,硬预算约束激励地方政府采取适当的财政政策,吸引外资和降低商业成本。再次,维护市场型联邦主义阻止了中央政府为了非市场目的的干预,把权力转移到下级政府使他们积极促进当地经济发展。竞争还提供了政策选择和试验的多样性,促使地方政府学习和模仿成功的经济政策,实现制度创新。最后,维护市场型联邦主义为市场提供了政治基础。低层级政府掌握市场管辖权可以诱致它们促进经济发展;将中央政府排除在这种活动之外将阻止中央政府为了其他目的而对市场进行大规模的干预,防止市场扭曲。[1,2]具体到中国,维护市场型联邦主义的特殊形式——中国式联邦主义对经济发展也有同样的作用和效果。中国式联邦主义提供了对各级政府行为的一系列重要的限制,分权直接限制了中央政府对经济的控制,同时地方政府间的竞争不仅限制了它们扭曲市场的干预行为,也促使它们促进当地经济的繁荣。它所引致的地方政府间竞争使得失败的政策实验被抛弃,成功的政策实验被模仿,不断实现制度的创新。尽管为了吸引资源和投资地方政府间存在过度竞争的问题,但地方政府也在不断改善基础设施、放松对本地企业的管制,为企业发展创造良好的环境,为居民提供良好的福利。[2]与此同时,中国式联邦主义还为中国式民营化提供了基础,为地方政府进行国有企业改革提供了动力。[7]

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