农村税费改革后义务教育经费投入面临的问题

      农村税费改革以后，随着农村义务教育经费投入体制的变化，农村义务教育经费的投入面临着许多新问题、新情况。就目前已实施税费改革地方的情况来看，我们认为，当前农村义务教育经费投入面临的主要问题有：(1)经费缺口较大；(2)地方财政无力加大对农村义务教育的投入；(3)农村义务教育经费管理体制亟待改革。本文仅对这三个问题作一探讨，以求教于方家。

      一、农村义务教育经费缺口较大

      农村税费改革以后，农村义务教育经费投入问题的一个最大变化就是取消农村教育事业费附加和农村教育集资，农村义务教育的投入改由国家财政来负担。这一改变，对农村义务教育投入的影响是很大的。有人说：“只要改革后财政对义务教育经费的供给量，不少于改革前向农民的收费总量，改革就不应对教育经费收支总量有不利影响”，但实际情况并不这么简单。因为，农村教育事业费附加和农村教育集资这两项被取消以后，首先应确保补充这部分经费，否则农村义务教育就难以生存。但是，从一些农村税费改革试点地区的实践情况来看，光补足取消的“两项收费”，农村义务教育照样可能出现不利影响。如1998年开始进行试点的安徽省，2000年对农村义务教育的投入与税费改革前大致持平并略有增长，但是，除农村小学生均教育经费、生均教育事业费、生均预算内拨款和生均预算内事业费拨款有不同程度增加外，生均公用经费、生均基建经费、生均预算内公用经费和生均预算内基建经费均有所下降。农村初中生均经费，除预算内生均经费和事业费略有增加外，其余均有所下降（见表1）。

      这说明：①过去农民支付的教育经费实际上不限于统计报表上的农村教育事业费附加和现金集资这两种形式，还有其他未列入统计报表的各种各样的收费和资助。另外，教育附加是刚性的，但农民集资却是弹性的，当经费问题难以解决时，一般都是采用集资的办法加以解决。因此，农民实际承担的教育费要超过统计报表上的数字。②农村义务教育的开支除人员经费、公用经费之外，还有其他必须开支的项目。如危房改造费、代课教师的报酬、贫困学生的补助等等。这些方面的开支必然要挤占本来就捉襟见肘的公用经费甚至人员经费。

      表1：税费改革后安徽省农村中小学生均经费变化情况　单位：元

      

      资料来源：韩民：《税费改革后农村义务教育投入的状况及对策》

      因此，在生均事业费和生均预算内拨款增长的情况下出现生均公用经费和基建经费下滑的情况就不奇怪了。而如果生均公用经费和基建经费得不到必要的保证，那么学校的教育质量和可持续发展就会失去基本条件。因此，农村税费改革后，要真正确保农村义务教育的运转和发展，笔者认为，国家在安排增加农村义务教育经费投入的时候，至少需要考虑以下5个方面的因素：

      1.填补“两费”取消后农村义务教育经费缺额

      农村税费改革以前，维持农村义务教育运转的经费，除了国家财政拨款之外，由农民提供的农村教育事业费附加和农村教育集资是仅次于国家预算内拨款的第二大经费来源。这两项收费在农村义务教育经费中占有相当大的份额。根据《2001年中国教育经费统计年鉴》数据显示：2000年全国农村教育事业费附加为151.97亿元，农村教育集资为26.42亿元，两项合计为178.39亿元，占当年农村小学和初中教育经费919.97亿元的近20%和国家财政预算内拨款597.66亿元的近30%。农村税费改革以后，这两项收费被取消，由此所减少的农村义务教育经费必须转由国家拨款，这样才能维持农村义务教育现有规模的正常运转。

      2.校舍危房的改造经费

      目前，全国中小学还有不少危房急需改造。据统计，2000年全国普通中小学共有校舍113402万平方米，其中危房1123万平方米，比上年增加382万平方米，危房率为0.99%，年危房自然增长率为0.33%。按照国家危房改造标准每平方米600元（中央每平方米补助300元，地方按1:1配套）计算，共需危房改造资金67.38亿元。此外，2000年以后，每年自然增长的危房约400万平方米，另需改造资金20亿元。

      过去，农村学校危房改造的资金主要靠农民集资和献工献料解决，农村税费改革以后，这笔开支需要由国家全部承担。自2000年以来，中央只安排了30亿元危房改造专款，离实际需要还有较大的缺额。

      3.初中高峰发展所需的投入

      根据《2001中国统计年鉴》数据统计：从1986年至1990年是我国人口出生的高峰期，每年出生人口在2400万人以上，峰值在1987年，出生人口达2549.9万人。受出生人口高峰的影响，从1998年到2002年是初中生的入学高峰期，由于农村小学入学年龄一般都在7岁左右，因此，初中实际入学高峰期要延后一两年，一直到2004年。从1998年至2004年，初中适龄人口年均约7200万人，比高峰前每年约增1000万人左右。这就意味着这一时期年在校初中生数比高峰前要增加1000万人左右。据《2001年中国教育经费统计年鉴》统计，2000年全国农村初中生均教育经费支出为884.41元。按此标准计算，初中高峰期由于新增学生每年需增加经费投入88亿多元。“九五”期间，全国义务教育经费总投入平均每年增长9.53%。如果按这一增长速度计算，初中高峰期间每年需新增教育经费将接近100亿元。以往这块经费的筹措基本上是由乡镇一级政府负责，主要靠加重农民负担的办法解决，现在这条路行不通了，因此需要国家财政去想办法。