中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1002-0209(2003)04-0075-12 全世界的公共教育体制在过去20年间发生了极大的变化，这一变化的动因来自于人们对教育的更平等、更普及、高质量、高标准的追求，来自于人们对公共教育发展的规模、速度、质量和效益的不满。各国的教育改革普遍把矛头指向了由政府包下来的、通过纳税人的税负来维持的庞大教育机器，因此公共教育机构面临着越来越大的压力。20多年来，人们试图通过市场化、民营化的专门化形式，来打破不必要的政府垄断，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效。因此可以说，推行市场化、民营化是促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路，用一个商业术语来说，就是教育必须更具备“生产力”。极其相似的教育改革同时出现在许多国家，并且改革的重点都集中在公共教育体制的政府垄断上，制定了一系列用市场化、民营化的方式改造公共教育体制的教育政策，试图重构政府、学校和学生或其家长之间的关系，这可以理解为是更为广泛的经济、政治、文化全球化过程的一部分。在这一过程中，各国教育改革更多地面对的是一些共同性问题，国别差异从未有过的被放到了次要的位置（注：有关美国、英国、澳大利亚、新西兰和瑞典等国公共教育体制改革的比较研究，参见杰夫·惠迪、萨莉·鲍尔、大卫·哈尔平，《教育中的放权与择校：学校、政府和市场》，马虎忠译，北京：教育科学出版社，2003年版。）。 一、改革背景：世界性的政府改革浪潮 在过去的一个多世纪中，由于社会生活的变化，西方国家严格的三权分立架构开始出现了立法权、司法权和行政权之间的权力转移，各国的政府几乎无一例外地都出现了大规模的功能扩张趋势，行政的规模和职责范围都在急剧膨胀。这一趋势持续了约100年之久，到20世纪50年代至70年代初达到了它的顶峰，这时行政权力大大地超越其他国家权力，成为最具影响力的国家权力。社会生活的这种发展趋势使人们对政府解决社会问题的能力普遍持一种乐观的态度，培育了整个社会对政府的盲信。大多数人对于政府的所作所为持相当宽容与支持的态度。人们相信政府通过税收和财政支出可以有效地规范社会的经济活动，并能充分地运用经济资源来改善诸如贫穷、疾病和不良的教育体系等各种社会问题[1](P3)。 有相当成功的事例证明这种体制曾经是有效的。但20世纪80年代以来的社会历史进程却使这一体制逐步走向它的反面。这些变化不仅发生在几个西方发达国家，而且几乎波及所有不同体制的国家，包括日本及其他一些在传统体制中曾被认为相当成功的国家。“全世界正在经历一场深刻的变革，其中包括政府的重新定位，摆脱自上而下的集权管理方式，抛弃曾经占支配地位的观念——一个由充满爱心的知识精英组成、有良好动机驱动、有权力的和干预主义的政府，是构建美好社会的基础。最明显的例子是在美国，它是体现变革大趋势的一个先锋。”[2](P349)变革既是对现代社会中的政府职能的检讨和反思，同时也是对新时代、新环境的自觉适应。打破对政府的盲信，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，使得这一改革成为全球性和世纪性的现象。 1.政府职能遭遇挑战 那么，是什么原因引起了这场全球性和世纪性的政府改革呢？首先是经济上的原因。经济问题是世界各国的政治家们争论的核心，在许多国家，近20多年来经济问题成了政府职能的中心议题。对各国政府来说，持续的经济增长、分配、就业等问题在20世纪八九十年代比第二次世界大战以后的任何一个时期都显得更为重要。在全球经济体系逐渐形成的情况下，当一个国家出现经济增长放慢或经济发展不稳定的形势或两种情况并存时，政府已不可能再像过去那样通过行政干预的方式来满足日益增加的开支，所有涉及改革的重要政策和方案也都不可能像20世纪五六十年代那样具有活力并得到有效的实行。政府的行政效率受到了不断发展的现代经济形势的严峻挑战。历史的发展在不断表明，只有建立市场、政府和社会三者之间新的协调，才能提高政府的有效性。换句话说，只有使政府的作用与其能力相适应，才能真正提高其能力。为此各国都先后开始对政府进行改革，致力于对政府职能做出新的估计并设计更能适应市场和社会变化的政府模式，以便使政府能够更有效率，并最终使国家能够保持甚至提高经济上的竞争力。 促使各国进行政府改革的另一个原因是最近20多年来，各国政府原本面对的社会已经变得越来越难以控制和管理，从而导致政府管制社会能力的下降，并造成了社会关系的紧张。因此，许多人解释政府改革必要性的另一个重要理由就是各种社会和政治矛盾所带来的一系列问题，例如：冷战后的社会控制政策受到了激烈的批评、以高度集权为基本特征的计划经济的弊病使人们开始反思政府的职能、福利国家面临的财政危机、世界性的贫富两极分化问题、社会的可持续发展问题、现代科学技术所带来的社会问题、人口膨胀所产生的社会问题、日益恶化的环境问题、经济全球化问题以及一些国家的政府不断滋生和蔓延的腐败问题等等，有的国家还面临诸如种族、民族、性别、宗教、平等、参与这样一些尖锐的社会问题。这些冲突和矛盾越来越难以通过传统的政府机制来加以解决，大多数国家的政府正面临持久的挑战，从而使人们不得不开始怀疑政府的能力和与之相应的作用。 由于上述两个原因，人们关于政府职能的观念正在发生深刻的变化，开始重新探讨政府应做什么和能做什么，并且试图重新设计新的政府模式来回应社会变迁所带来的挑战。“在世界各地，政府正在成为人们瞩目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好这些事情。”[3](P1)
