20年来，在持续、深入的社会转型所引发的社会变迁面前，教育领域中的各种社会关系正在发生深刻的变化。在社会关系分化和改组的过程中，教育领域正在逐步形成影响未来教育发展路径及其基本面貌的若干新的社会力量和社会关系。这一变化正在打破旧的利益格局，使长期隐蔽在幕后的教育公益性问题凸现出来，成为人们普遍关注的问题。 在推进教育改革时，我们必须了解教育领域中的社会关系体系发生了哪些变化，这些变化对教育的公益性问题产生了哪些实际影响，应当如何认识教育的公益性，如何设计和完善中国教育的公益性机制。 一、教育的公益性何以成为问题 教育的公益性问题是20世纪90年代伴随着教育体制改革的深入发展而成为一个被社会普遍关注的问题的。那么，在这期间，中国教育到底出现了哪些变化，产生了哪些因素，从而导致教育的公益性成为一个问题呢？ 大致说来，从20世纪80年代中期到整个90年代，在我国的教育领域发生了两个对教育的基本面貌具有根本性影响的变化。一个变化是就教育领域的内部关系而言的，是20世纪80年代以来中国教育体制改革对政府与学校关系调整的一个直接结果。正如我们所知，在我国长期的计划经济体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制。这一体制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都被置于政府之下。政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩，教育领域的状况也基本如此。因此，20世纪80年代中期开始的教育体制改革的基本问题就是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种新型的权力关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下向学校放权，这势必会使教育领域内部的社会关系发生质变。就政府与学校这对关系而言，二者的主体地位及其职权职能都发生了极大的变化，原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系开始发生性质上的变化。这种体制性的改革导致了政府与学校这两个主体之间的角色分化，在教育领域内部逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系，从而使传统的利益格局开始分化，逐步向一个多元化的利益结构过渡。上述变化尽管还处于萌芽状态，各方主体的地位及其权责也还没有确定，但已经对教育公益性的传统认识提出了挑战。另一个变化是就教育领域的外部关系而言的。社会由计划经济向市场经济的过渡导致原先的一元化社会结构开始分化出一个以市场经济为基本特征的经济领域。市场经济的典型特征就是以私益作为出发点和归宿，通过一种契约精神，使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是超经济的政治力量。在计划经济时期，我国的教育领域曾长期处于封闭的，与市场无涉的状态，学校主要听命于政府，与政府构成的是一种简单明了的行政法律关系。社会的大变迁带给教育的最大变化就是，教育已经不能不直接面对市场。随着市场经济的发育成熟，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。在这种变化中，原先的政府与学校关系领域开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。 利益格局的多元化和市场的介入这两个因素使中国教育的面貌发生了深刻的变化，教育发展的规模、速度、质量和效益都有了极大的改观，人民群众享受到了更多的受教育机会。但与此形成鲜明对照的是，教育的公益性问题却成为当前人们普遍关注的一个热点问题。这是因为市场的介入使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生了变化，一种新的利益格局正在形成，并极大地冲击着传统的教育公益性理念。人们在逐步认同这种利益结构的合理性的同时，开始对切身利益的得失越来越具有敏感性，并成为对社会现实满意程度的一个主要评价尺度。 二、公共教育体制的困境 在长期的计划经济体制下，我们一直比较强调政府对教育的控制，对教育事业的管理表现为一种以命令与服从为主要特征的高度集权方式。政府包揽了从举办到办学的一系列权力，政府之外的其他力量对办学的介入实际上是非常有限的。一些本应由社会或学校来做的事务被集中到政府，因而带来很大的弊端。学校的举办、经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等等，都是由政府部门通过指令性计划来实现的，学校的一切行为都直接或间接地体现着政府的意志。这样一种公共教育就其基本特征而言，不仅是一种纯公共物品，而且是一种垄断性的公共物品。与此相适应，人们普遍认为教育是非营利性事业，市场的介入必然会损害教育的公益性质，学校教育机构应提供纯公共物品，不得以营利为目的。根据这种认识，教育的国家垄断就是保证教育公益性质的必然选择。 然而这种观点具有很大的片面性，也不符合教育发展的历史事实。因为自从教育这一社会现象产生以来，社会的教育需求一直是通过两种不同的途径来得到满足的，这就是正式途径和非正式途径。在人类社会发展的早期，教育还没有从社会生产和社会生活中分化出来的时候，人们尽管已经有意识地按照一定的要求对下一代进行最初的劳动技能和生活规范的训练，但这种教育是同社会生活原始地结合在一起的。因此最初的教育主要表现为非正式途径，即通过代际之间的口耳相传形式来提供。随着人类知识的不断丰富和成熟，知识的传授日显其重要，而对知识传授本身的规定性也日显其重要，这就使得传授知识的活动有必要从社会的生产和生活过程中分离出来，形成专门的活动领域，从而使教育在相当大的程度上通过正式的途径，即由专门的教育机构和教师职业为主要形式来提供。近代以来，随着教育的逐步现代化，教育提供的正式途径又逐步地演变为公共途径和市场途径两种不同的形式。公共途径是由政府部门和公共组织提供的教育，而市场途径则是以实施营利性行为的个人或营利性组织为基础的市场提供的教育。
