中图分类号：G471.2 文献标识码：A 文章编号：1000-5315(2002)01-0129-05 《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权力能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”法人是社会组织法律上的人格化，必须具备足够的民事行为能力。公立义务教育学校取得法人资格，有利于落实学校的法律地位，扩大了学校依法办学的自主权，使之能广泛参与民事活动。但是，由于审批不规范、穷国办大教育的现实以及我国目前处于计划经济向市场经济转型期和社会主义民主与法制建设期等多种因素的作用和影响，致使公立义务教育学校法人的行为能力不强。正确认识公立义务教育学校法人的特点，弄清制约其行为能力因素，有利于推进依法治校，有利于学校的改革和发展，有利于实施义务教育，提高国民素质。 一 公立义务教育学校的法人特点及对其行为能力的制约 公立义务教育学校是由政府举办、专门实施学制系统内教育教学活动的社会组织，它以普及义务教育、提高国民素质、培养人才、促进精神文明和物质文明建设为目的。由于公立义务教育学校在经费来源、设置功能等方面具有特殊性，与其他事业法人相比，具有自身的特点，这些特点制约了其行为能力。 1.公共性和公益性特点的突出使其处于困境。虽然公共性、公益性和多重性是所有学校共有的特点，这是由学校功能所决定并为人们共认的，但不同的是，根据《义务教育法》及其实施细则等相关规定，公立义务教育学校的公共性和公益性特点比其他学校更突出。公立义务教育学校是面向全体公民的学校，对符合《义务教育法》规定年龄的中国公民，它不因性别、民族、种族、健康状况、学业成绩、家庭情况等均具有选择权，这一特征不仅体现在接受时，也体现在施教活动中，这是其与民办学校和非义务教育学校的显著区别，是其公共性的突出特点。为保证所有的适龄少年儿童有充分的受教育权，公立义务教育学校的经费由政府统筹，按成本拨付，收费低，教师待遇低，是廉价的教育，这是它公益性的突出特点。由于其公共性和公益性的特点比其他学校更加突出，加之处于教育行政法律关系、民事法律关系和经济法律关系的坐标点上，其处境十分困难；施教对象的差异性和未成年特征，决定了管理上的难度较大，承担的责任较多；而公益性上的突出特点又决定其承担责任的能力有限。 2.权利和义务具有不对等性，限制了行为能力。法人是权利和义务的统一，是利益和责任的一致，即有什么权利就应承担相应义务，得到什么利益就应负什么责任。公立义务教育学校的权利和义务由《教育法》和《义务教育法》及有关法律法规所规定，权利和义务的关系表现为一致性、一体性、单一性和不对应性等多种形式。如既有“管理、使用本单位的设施和经费”的权力也有“依法接受监督”的义务，这是二者的一致性；又如管理教职工和学生是权利也是义务，学校放弃了管理权就要承担相应的法律责任，这是二者的一体性；再如维护受教育者的合法权益是学校的义务，但无相应的权利或无充分的权利，这是权利和义务的单一性或不对应性。由于权利和义务的不对等性，加之以实施义务教育为根本，以成本价核算经费，这就使公立义务教育学校担负着较多的法定义务且不能从其从事的活动中获得利益。在这种状况下，学校一旦承担民事法律责任就往往损害公共利益或他人利益。如不少学校无创收能力，在无过错情况下赔偿学生损失，就必须动用教育经费或通过乱收费来弥补。 3.学校的生存和发展不受市场规律制约，行为能力和责任能力不强。(1)学校追求的是社会效益而非经济效益。公立义务教育学校的存否，客观上取决于它的教育质量、生源多寡和服务区域，取决于它在普及义务教育中的作用，取决于它带来的综合社会效益。(2)学校的存续与否取决于政府的决策。在“分级办学、分级管理”的教育体制下，有权决定经费的投入。政府的决定依据的是对学校社会效益的评价而不是经济效益，教育资源往往成为决策的关键。(3)教育行政部门的调控可以改善学校的生存状况。在教育行政法律关系中，学校是相对方，必须接受教育行政部门的管理，这就使教育行政部门具有足够的调控能力。如薄弱学校，教育行政部门可以通过调整干部教师，增加教育资源（如生源、经费、信息等）投入等方法加以改造，使之摆脱困境。由于公立义务教育学校以社会效益最大化为原则，确定其成为受市场规律左右的法人，势必引起学校功能的畸变，超越了它的能力范围。 二 外部因素对公立义务教育学校行为能力的制约 法人存在的意义在于它有足够的行为能力，一旦丧失这种能力能力不足，其权利能力必将受到影响以致于丧失。作为法人的公立义务教育学校，由于受到自身特点及外部条件的制约，其行为能力受到限制。 1.教育政策的调节能力有限。(1)教育政策受社会系统间利益关系的制约。由于社会各系统及部门都以自身利益最大化为目标，为了维护自身的利益，都会通过一定的管理机构尽可能拓展自身的利益范围。因此，当一项政策在对社会资源进行重新分配时，其调节能力必然受到社会各系统的限制。教育政策更受到这方面的制约，因为教育资源往往不掌握在教育系统内部，而被其他部门所控制。(2)教育政策能力为其他社会控制体系所规定。各种社会控制手段如国家制度、法律法规、道德规范、风俗习惯、信仰信念和社会舆论等各有自身的范围或领域，它们对教育政策的能力范围给予了限定。教育政策只能在自己的领域内实现其效力，超出这一范围就将力不能及。(3)教育政策受政府能力的限制。政府能力直接规定了教育政策的限度。制约政府能力的原因有两个，一是社会经济基础，表现为政府可用的财力、人力和信息资源有限；二是政府的权威性与政府机构及其运行，表现为政府权威的影响力自上而下呈衰减趋势，政令运行不畅、不良。(4)教育功能对教育政策的限制。教育是社会的一个子系统，它的功能总是有限的，其功能范围给教育政策施加了规定，也给教育政策的调节能力规定了边界。如教育的社会功能最主要的是通过为社会输送人才来实现的，而教育培养人才的功能又受到社会发展水平的限制。综上所述，由于教育政策的调节能力有限，必然导致靠政策支持的公立义务教育学校出现诸如经费短缺而资源又无法进门之类的矛盾和问题，致使学校行为能力有限。
