中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2002)01-0070-08 一、教育政策的边界 1.政策、公共政策、教育政策 从逻辑学的意义上说，政策、公共政策、教育政策三个概念之间是上位概念与下位概念之间的关系，即公共政策是政策的下位概念，教育政策是公共政策的下位概念。 政策是外延最广泛的概念。从制定主体的角度来看，政策主体可以是政府、政党、社会团体（组织）、甚至是个人，如卡尔·弗雷德里奇认为，政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。”（注：Carl J.Friedrich.Man and His Government[M].New York:Mcggraw-Hill,1963.P79.）安德森也认为，政策主体分为官方主体和非官方主体，官方的政策制定者包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益集团、政党和作为个人的公民。（注：〔美〕詹姆斯·E·安德森著，唐亮译.公共决策[M].北京：华夏出版社，1990.44-45.）这是对政策的最广泛的理解。 公共政策是一个国家或社会政策整体的最主要的组成部分，它特指由政府及其官员和机构所制定的政策，也就是安德森所说的由官方主体所制定的政策。公共政策的基本目的是利用国家公共权力来解决社会的公共问题。在不同层级的公共政策系统中，有人认为，政策科学所关注的往往“是宏观的公共政策制定系统，即地方级、国家级和跨国级的系统。宏观政策制定中的次级元素，即个人、小组、团体的过程，应由决策科学或微观政策研究承担。”（注：〔美〕斯图亚特·S·那格尔编著，林明等译.政策研究百科全书[Z].北京：科学技术文献出版社，1990.5.）西方政策科学的主要代表人物Y·德洛尔也认为政策科学的主要任务在于关心如何理解和改善整个社会的发展方向，特别要关心对于社会发展方向具有重要意义的宏观层次的国家政策制定系统的改善。（注：严强.西方现代政策科学发展的历史轨迹[J].南京社会科学，1998,(3):45-51.）在日常社会生活和政策科学研究中，人们在许多情况下，把公共政策直接称为政策，二者基本上是互换使用的，这是对政策的一种狭义理解。 关于教育政策，有的国外学者是从广义的政策意义上来理解，如霍根认为制定教育政策的主体包括官方主体和非官方主体。官方主体包括：①国家层次，如国家元首、国会、政府首脑、执政党、内阁；②教育部长、教育主管部门及其下属机构；③负责考试、课程设置与发展等活动的其他教育机构；④咨询机构；⑤中介组织。非官方的政策制定主体包括各种利益集团、在野政治党派和大众传媒组织。（注：J.R.Hough.Educational Policy:A International Survey[M].Groom Helm London & Sydney,ST.New York:Martin Press,1984.P18-21.）我们也可以对教育政策作狭义的理解，教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的，调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。 2.教育政策与教育法律 关于教育政策与教育法律的关系，在以往的研究中具有两种不同的认识倾向：一是对教育政策采取广义的理解，从教育政策与教育法律统一的角度，认为教育政策与教育法律没有本质性区别，教育政策包括教育法律，教育法律是教育政策的一部分。例如，列宁曾把法律看作是政策的一部分，认为“法律是一种政治措施，是一种政策。”（注：列宁全集（第23卷）[C].北京：人民出版社，1958.40-41.）国外许多政策研究学者也往往采取这种理解。如美国的伍罗德·威尔逊认为，政治学应当关心公共政策的发展，应当细心地分析法律、法令的产生和变迁的历史。（注：彭和平等编译.国外公共行政理论精选[C].北京：中共中央党校出版社，1997.14-15.）这里很显然，威尔逊是把公共政策与法律、法令等同起来看待。在美国比较新近的关于教育政策研究的著作《教育政策指南》中，虽然作者并没有对教育政策与法律的关系作出明确说明，但在该书的第一章中，作者运用关于教育的法案来说明和解释教育政策问题，把关于初等和中等教育的法律问题作为教育政策的基本问题和研究对象。（注：Gregory J.Cizek.Handbook of Educational Policy[M].Academic Press.1999.）也说明作者是把关于教育的法律作为教育政策的一部分；二是对教育政策采取狭义的理解，既看到教育政策与教育法律的联系，又特别强调两者本质的差异，认为教育政策与教育法律具有本质性的区别，国内有关文献大多是从这样的角度来理解教育政策和教育法律的关系。 我们如果从人类社会发展根本趋势来看，从人治走向法治是任何现代社会或国家发展的一个总体趋势，依法治国是现代国家和社会的一个根本标志。这个趋势决定了政策的法律化是现代国家依法治国的客观要求。政策和法律都是人们管理国家和社会的工具，但是一个法治化的国家和社会应当是法律调整、管理的社会关系和社会事务越来越宽，而政策的数量和调整范围越来越少。而且，在政策法律化的过程中，只有那些对国家或社会的政治、经济、教育、科技、文化等全局性社会公共事务具有重大影响的政策，才具有法律化的必要。因此，从这个意义上说，如果在宏观公共政策意义上讨论教育政策，那么教育政策与教育法律的差异性随着一个国家和社会法治化进程的发展就会越来越小，而二者的趋同性则会越来越大。 所以说，从现代国家法治化的发展趋势和政策法律化的客观要求出发，我们可以对教育政策作广义的理解，即教育政策包括法律化教育政策（教育法律）和非法律化教育政策两部分。并且需要从三个维度上理解它们的关系：首先，两者在教育政策总体结构中所占的比例在不同法治化程度的国家或社会中各不相同。在现代法治国家和社会中，一方面，宏观意义上的非法律化教育政策与教育法律是趋同的，即在宏观意义上说，现代法治国家和社会的教育政策绝大多数是以教育法律（或法令、法规）的形式存在；另一方面，现代法治国家和社会管理教育事务主要是利用法律化教育政策，即教育法律；其次，法律化教育政策的地位要高于非法律化教育政策，一切教育政策活动（如政策制定和实施、立法与司法）都必须遵循法律化政策的规范。
