市场经济呼唤有限政府，市场经济的发展与完善必须得到有限政府的支持与推动才能成功。（注：关于市场经济与有限政府之间内在关联的论述，参见拙作《论市场经济与有限政府》，载《云南行政学院学报》1999年第1期，第7—12页。）如果没有在政治体制和政治管理模式上作出相应的配套改革，不能走出“全能政府”的窠臼，也就不可能使市场经济体制得到顺利的实施。正如邓小平所言：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第176页。）要实现有限政府的目标模式， 就需要适应市场经济的客观要求，适时改革政治管理行为模式，改革政治体制。本文选择政治管理的几个重要层面进行探讨。 一、治国方式：从政策治国走向制度治国 市场经济以及与之相应的有限政府的建立，必然伴随着治国方式的改变，即从政策治国走向制度治国。“政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时以政策而不是借助制度和法律为主要施政手段，它主要适用于非市场的政府体制中。”（注：刘军宁：“市场经济与有限政府”，载《学问中国》，江西教育出版社1998年版，第85页。）政策治国的经济基础是计划经济。政策治国的优势是政府反映灵活，政策执行迅速、果断。其劣势在于政策凌驾于法律和制度之上，政治制度化程度低，权大于法，言大于法，行政裁量权过度，政策随意性太大，社会经济管理经常陷入“放乱收死”的恶性循环。 制度治国，是指主要依靠制度和法律来治理国家。可以说，政策治国是“人治”的必然要求，而制度治国则是“法治”的必然要求。（注：刘军宁：“市场经济与有限政府”，载《学问中国》，江西教育出版社1998年版，第86页。）虽然制度治国在效率上不及政策治国，但制度治国不易出现错误，即使出现错误也可以通过制度的约束而很快得到纠正。市场经济在西方社会300多年的发展实践证明， 比较适合于市场经济的治国之道是制度治国。在我国，随着市场经济体制的逐步确立，有限政府必然要求逐步减少政策治国，通过不断地加强制度建设，而逐步走向制度治国。 制度治国的奠基石是建立宪政体制。现代政治制度通过“宪法”的形式提供了公共权力合法性的来源，规定了行使权力的界限和程序，明确了权力的责任。“宪政”是对绝对权威和无限权力的根本否定，是对国家权力泛滥的限制。值得注意的是，一个国家拥有一部宪法并不意味着就开始了制度治国。制度治国不仅是以宪法为基础，而且是以体现着特定精神的宪法得到切实遵守为基础。（注：美国学者萨托利根据宪法对于公民生命、自由、财产等基本权利和社会主义的保障程度，以及宪法得到遵守的程度，把当今时代众多的“宪法”分为三大类：第一类是保障性宪法；第二类是名义性的宪法；第三类是装饰性的宪法。所谓保障性宪法，是指宪法提供了对于公民自由与权利的保障并保证其得到遵守的一系列政治制度设施；名义性的宪法的特征在于，宪法赋予政府以无限的、不受节制的权力，它的宪法条文虽然得到充分的实施，但却违背了宪政的基本精神，其目的仅在于通过宪法而使特权政府合法化。装饰性宪法的特征在于，宪法的条文虽然赋予公民以广泛的自由和权利，但在政府实际的运作过程中，宪法的某些条文经常遭到政府的无视或藐视。参见【美】萨托利：“‘宪政’疏议”，载刘军宁等编《市场逻辑与国家观念》第114页，三联书店1995年版。）遗憾的是， 在许多发展中国家，虽然其宪法和法律的条文赋予公民以广泛的自由和权利，但在政府的实际运作过程中，宪法和法律的某些条文经常遭到政府的无视或藐视。如果宪法和法律在政府的实际运行过程中不能得到切实遵守，那么虽然存在宪法之实例，但肯定不存在制度治国。只有宪法和法律内容民主，并得到切实遵守，才可以称得上是真正实行制度治国。 在中国当前的改革中，如何围绕着市场经济的发展，健全国家的宪政体制（其核心是完善代议制度，加强各级代议机关职权，强化立法机构对于行政机构的监督和制约），加快立法步伐，完善宪法和法律对于公民政治、经济、社会和文化等基本权利和自由的保障，并在制度上保证宪法和法律的内容切实得到遵守和实施，这是政治体制改革的根本所在，也是改革成功与否的关键所在。 二、权力更新机制：从选拔制度走向选举制度 所谓政府权力更新机制，就是政府及其领导成员权力产生、消失的途径和方式。有限政府要求在权力更新机制方面，实现从选拔制度向选举制度的转变。选拔制度的权力更新方式是由上而下的，它通过层层选拔的方式而产生各级政府领导，赋予他们以公共权力，最终形成由上而下的权力秩序。在选拔制度下，下级领导只对上级领导负责，而很少受民众制约。制约主体的单一性，使得这种制度往往造成长官意志、个人专断、官僚主义、好大喜功、不求效益，滥用职权和以权谋私等现象也不足为怪。由于权力失却广泛的制约，使得一些贪官污吏彼此沆瀣一气、狼狈为奸。在这样的制度环境下，公民的基本权利和自由不能得到有效保障，容易受到侵犯。因此，市场经济发展的空间十分有限，也是十分不稳定的。 与选拔制度不同，选举制度以公民选举的方式决定政府领导和代议机构的产生。在选举制度下，公共权力来源于公民的投票决定，通过由下而上、逐级选举而产生。公民通过投票选举产生政府领导和代议机构，可以确保政府的行动符合选民的利益；确保政府尊重并保护公民的政治、经济、社会、文化等基本权利和自由；确保政府的税收“取之于民、用之于民”。在选举下，由于政府产生于选民的自愿同意，政府受限制，公民权利受到保障，加上稳定的法律，市场经济的发育也就具备了肥沃的政治和法律土壤。 在当前中国，选举制度和选拔制度并存，但选举制度仍受到很大的限制，在宪法和法律中尚没有得到有效的保障，尤其是直接选举、竞争选举尚没有实质性的进展。邓小平的估计是，“经过半个世纪以后可以实行普选。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第220—221页。）以现在改革进程来看，这个估计也许还要长。例如直接选举，现在仅在乡、县两级和城市的区一级、不设区的市一级实行，选举的对象也仅是人大代表，而不是政府领导人。竞争选举迄今尚未迈出步伐。90年代以来，倒是在辽宁、吉林、河北、山东、福建等省农村的村民委员会主任选举中，出现了竞争选举的热闹场面，吉林省梨树县的农民还破天荒的创造出“海选”模式。在一些企业里也出现了竞选厂长的新鲜事。这是一个很好的发展方向，也许它正预示着中国实现从选拔制度走向选举制度的具体途径：即先从农村和基层的直接选举、竞争选举开始，逐步走向城市，走向全国。
