中央与地方的关系，历来是政治学研究的一个重大理论问题，也是我国社科界关注的一个实践重要问题，因为它“直接关系着国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。”（注：《毛泽东选集》第五卷，人民出版社，第276页。）当前， 为适应社会主义市场经济和民主政治发展的需要，如何总结经验，吸取教训，改革与完善中央与地方的关系，以实现中央与地方关系的现代化，就成为深化改革的一项重要任务。 一、实现中央与地方关系现代化的含义与基本内容 所谓实现中央与地方关系的现代化，是指在中央与地方之间建立与社会主义市场经济相适应的、符合民主政治发展要求的中央必要集权与地方适度分权相结合的纵向权力关系模式，以实现中央与地方关系的科学化、民主化和法制化。其基本内容就是在中央必要集权与地方适度分权的基础上实现中央与地方关系的科学化、民主化和法制化。 1.科学化。是指中央政府与地方政府之间的权力划分与配置，要经科学论证，做到合理化，既能保证中央政府的权威，发挥中央政府在政治、经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方政府具有相对独立和明确的责、权、利，具有有效的行为能力，卓有成效地治理好地方事务，推动地方经济和社会的繁荣。 2.民主化。一是中央决策民主化。在重大决策或法案出台之前，应主动征求地方政府的意见，邀请地方政府派员参加，同时地方政府也应积极主动地参与，代表地方利益对中央的决策施加影响，可以说，中央与地方关系的民主化程度主要取决于地方参与中央决策的程度；二是地方行政首长选任的民主化。因为地方行政首长是地方主体的代言人，负有执行中央法律、法令、政策及维护地方利益的双重义务，实行地方行政首长选任的民主化，就是要地方行政首长不仅要对中央负责，而且还要对地方的当地居民负责。这样既符合民意，又利于落实地方分权原则，从而实现中央与地方关系的优化。 3.法制化。就是将中央与地方之间纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序，通过法律的形式加以规定，使中央与地方之间的关系法律化、制度化，以实现有法可依。 以上三者之间互为条件、互为补充、密不可分。民主化是基础，科学化是主导，法律化是保障。中央与地方之间的权力划分与配置，要做到科学化，首先就要做到民主化。没有民主化的保证，不能广开言路，不经充分地、科学地论证，就难以科学地划分与配置中央政府与地方政府的职权。同时，实现中央与地方关系的民主化，必须有科学的内容，只有科学地划分与配置了中央与地方的事权、财权和立法权，才能更加具体地实现民主化，否则民主化就会由于过于笼统而流于形式。法制化则是民主化和科学化的法律保障，在改革与完善中央与地方的关系时，如果无法可依，民主化的落实便得不到应有的保障。 科学化、民主化和法制化，既是实现中央与地方关系现代化的目标，又是实现中央与地方关系现代化的手段，是目标与手段的统一，三者在中央必要集权和地方适度分权的基础上完整地统一起来，构成了中央与地方关系现代化的基本内容。 二、实现中央与地方关系现代化的意义分析 1.是深化经济体制改革和政治体制改革的需要 我国实行的是单一制的国家结构形式，这种国家结构形式是中国共产党人依据马克思主义关于国家结构形式的理论，结合中国的历史与现实而作出的正确选择。“在单一制国家结构形式所确立的中央与地方关系的基本框架中，中央集权是一个既定的前提，而地方分权则是与之相辅相成的另一方面”（注：张文显：《政治与法治》，吉林大学出版社，1994年7月版，第101页。）。改革之前，我国中央与地方的关系一直没有理顺，其表现形式是，中央集权过多。这主要表现为“中央政府集中了绝大部分行政权力和资源，通过立法、财经、行政等手段控制地方政府，造成了中央过度集权、地方无权的状况。”（注：谢庆奎等著《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社，1995年10月版，第5页。 ）这种状况严重束缚和压抑了地方积极性、主动性的发挥，不利于地方经济和社会的发展。改革开放以后，我们进行经济体制改革的同时，相应地进行了政治体制改革，中央政府开始放权，地方政府拥有了一部分权力，这活跃了地方经济，促进了经济体制改革的深化，但是，中央集权型的中央与地方关系模式没有得到根本性的转变。当前，政治体制也正在进行以转变政府职能为中心内容的机构改革，这些都为改革与完善中央与地方的关系模式提出了新的设定，要求中央在能够保证统一领导的前提下，继续向地方下放权力，实现中央与地方的适度分权，将中央与地方的关系纳入科学化、民主化、法制化的轨道。因此，实现中央与地方关系的现代化是我国深化改革的内在要求。 2.是中央政府走出放权中所遇二难困境的根本途径 我国中央与地方关系的现状仍然是中央集权型，这种状况在经济和社会不断发展的情况下，不仅不适应于地方的发展和要求，也不利于中央政府对全国的统一领导和控制。从这个角度来看，在中央与地方关系的权力配置上，中央政府仍需继续下放权力，这是问题的一个方面。可是，问题的另一方面是，近十年来的权力下放，给中央和地方带来积极性影响的同时，也带来了某些消极的影响。地方政府在获得一部分权力后，出现了不顾大局，只顾局部利益，甚至不惜牺牲整体利益的现象，在全国的范围内带来了某种程度上的混乱和无序状况。中央政府将权力已经下放，又没有其它配套措施相协调，在一定程度上无力控制地方的不合理行为，呈现出某种程度上的失控和软弱无力现象。从改变这种状况的需求来看，又应该加强中央权威，将下放的权力重新上收。中央政府面对上面问题的两个方面，陷入了矛盾的二难选择境地，究竟是该加强集权，将权力上收；还是扩大分权，继续下放权力呢？重新集权虽然可以在一定程度上提高中央政府的统一领导能力，但是，它不利于发挥地方和企业的积极性，不符合市场经济的要求。继续分权虽然可以发挥地方的积极性，但却不利于保证中央的统一领导，不利于国民经济整体的发展和社会的稳定。因此，片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权而忽视中央权威的倾向，都是不正确的。在当前条件下，无论是重新集权，还是继续分权都是不可取的。中央政府走出自己所处二难境地的根本途径，就是要在市场经济的基础上，通过重新界定中央与地方的关系，实现中央与地方关系的现代化，充分发挥中央政府和地方政府的作用，而不是简单地去强化中央集权或地方分权。否则，就会重复“一放就乱，一统就死”的恶性循环。
