国有企业改革的呼声从未停歇，理论与实务界对国有企业改革举措的探讨亦从未停止。2016年习近平总书记针对国企改革精辟指出，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”2021年11月11日发布的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党加强对经济工作的战略谋划和统一领导，完善党领导经济工作体制机制。……支持国有资本和国有企业做强做优做大，建立中国特色现代企业制度，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。”党对国有企业的领导实际上是将国企治理的政治逻辑与经济逻辑巧妙结合起来，一定程度突破了传统国有企业将治理目光全盘求诸于股东会、董事会、监事会、高级管理人员制度革新以及完善企业社会责任之上。①此时，党组织引领国有企业治理亟需从宏观层面的顶层政策设计转到中观层面的理论证成与经验总结、微观层面的制度细化。中观层面的理论证成与经验总结主要是指将顶层政策设计与国有企业治理实践密切结合起来，系统深入阐述党组织引领国有企业治理的重大意义、核心功能以及党组织具体治理经验。微观层面的制度细化则是优化党组织引领国有企业治理的系列规则，防止党组织治理作用弱化，确保国有企业各项目标功能稳定发挥。 一、国有企业治理现状之评析 （一）国有企业治理的历史嬗变 提升公司治理能力一直是国有企业改革的核心。公司治理结构包括支配企业重大利害关系的不同团体之间的关系，如控制权的确定与行使、监督与评价指标的构建、激励机制的建立等等。[1]国有企业治理与普通企业治理的重大不同在于治理国有企业的核心是正确处理“国有企业治理中的界权混淆”问题。[2] 我国国有企业治理制度变迁从“行政权力参与公司治理的程度”“行政组织私法化”的角度[3]，可以划分为四个阶段。 第一阶段是行政权力与公司治理完全重合阶段。政府行政控制企业肇始于特殊的时代。刚成立的新中国面临战争的威胁和西方国家的经济封锁，发展耗资巨大的军工业和重工业只能由国家统一部署，以行政强制性手段进行管理。新中国成立后，这些大型国有企业内嵌于政府部门，性质上属于行政机关的内设机构，所提供的服务具有鲜明的政治功能以及社会公共服务功能。国有企业并不具备作为市场经济主体独立决策、投资运营的能力。企业运营各个环节皆由国家决定，一切行动皆以行政机关的意志为根本遵循。此时的国有企业只是国家分散在全国各地的生产车间。[4] 第二阶段是行政权力与国有企业治理适当分离尝试阶段。国家逐渐认识到用行政权力直接控制企业所带来的种种弊端，开始思考如何将政府从国有企业中剥离出来。1988年国有资产管理局就是通过运用产权这一概念来管理国有企业，这是政府与国有企业治理分离的第一次尝试。因为机构定位不明、职责不清，其职能受到很大的体制约束，国有资产管理局最终被撤销。[5]从国有资产管理局的设立与撤销可推知国家释放企业营利属性之根本意图。只是受当时的行政体制、经济发展程度、社会文化等诸多因素的限制，致使改革举措未能达到预期，国企改革未能完全踏上市场化的征程。 第三阶段是行政权力与国有企业治理进一步分离阶段。2003年国有资产监督委员会（以下简称国资委）正式成立，标志着国有企业治理进入了一个新的阶段。此时，行政机关不再直接干预国有企业的日常运行，而是履行出资人职责，依照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的相关规定行使股东的相关权利和义务。以国资委为核心的体制机制突出对国有企业资产的管理，通过法律人格拟制，把管资产放置在核心地位，[6]将行政权力大范围从国有企业中撤出，企业作为市场经济主体相对独立地参与市场竞争。 第四阶段是行政权力与国有企业治理深化改革阶段。国资委作为出资人将国有资产保值增值列为核心目标。但是实践探索发现，管理国有资产并不能彻底解决“政企分开”的问题，甚至会扰乱国有资产保值增值的目标。一方面国资委欲达到管理资产的目的，“管人”与“管事”是主要的举措，“政企合一”仍对国有企业运行产生较大影响；另一方面基于资产流通性的局限，意图通过高频交易实现保值增值之目标较为困难。对此，中央下发文件，强调国资委从“管资产”逐渐转移到“管资本”②。国资委需要通过企业资本行使自身的法定权利，行政机关与国有企业的距离进一步拉开。同时基于资本的逐利性与交易的便利性，国有企业的营利属性得以强化，国家的市场经济基础得到最大程度的稳固。实践中，为了设计“管资本”的整体战略制度，国家还催生出一批国有资本投资、运营公司。[7] （二）国有企业治理制度嬗变之评析 国有企业治理制度四个阶段的历史嬗变展示了政府权力与市场功能之间的角力。实践反复证明：市场化因素理应在国有企业治理过程中凸显其重要作用，而行政权力因素则需从国有企业治理过程中进行剥离。国有企业应当将现代企业运行理论与先进制度不断优化重构，股东会、董事会、监事会以及高管制度应当进行再优化。毫无疑问，国有企业内部体制机制经过一系列市场化、现代化改造，运营效率、运营能力获得突破性进展。然而需要进一步厘清并回答的是，削弱行政权力在国有企业治理中的影响，建构精致的股东会、董事会、监事会、高管制度，国有企业真能如同我们预先设想的一样实现良性发展之目标吗？事实上，目前国有企业治理还存在以下几方面的问题亟待解决，而这些问题似乎尚无法完全通过市场化的安排得到充分疏解。
