中图分类号：G649.29 文献标识码：A 文章编号：2095-7068(2019)04-0097-10 一、高等教育赠地溯源：《西北土地法令》的教育意义 美国宪法第十修正案规定：“宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，由各州或其人民保留。”教育即属于“宪法未授予合众国的权力”之一。据此，国内研究界往往认为，美国在建国后很长一段时间内，联邦政府都不曾干涉教育领域，尤其是高等教育领域，更遑论联邦层面的高等教育政策了。直到1862年颁布的《赠地学院法案》(Morrill Land-Grant Colleges Act，亦称《莫雷尔法案》)才被视为美国高等教育政策的开始，在此之前，联邦政府在高等教育领域内似乎没有任何政策行为。有研究者指出，直到《莫雷尔法案》，“美国联邦政府赠予公共土地支持高等教育发展的政策才得以确立”[1]，它标志了联邦政府以赠地资助高等教育的开始[2]；还有研究者认为，正是《莫雷尔法案》“开创了联邦政府运用财政法律手段，从宏观上调控高等教育发展的先河……打破了建国以来联邦政府不过问高等教育的传统”[3-4]，甚至直接称《莫雷尔法案》“是美国历史上联邦对公共教育的最早的干预”[5]，进而认为《莫雷尔法案》“是联邦政府从无到有参与高等教育的重要历史进步”[6]。如此种种论述，主要是为了强调《莫雷尔法案》对于美国高等教育发展的重要意义，但是这些论断本身并没有充分的依据，特别是它们完全忽视和否定了在《莫雷尔法案》之前几十年的时间里联邦政府对美国高等教育的推动作用。 这些缺乏依据的论述还会导致对美国高等教育发展的认识偏差。第一，误认为《莫雷尔法案》是美国高等教育赠地政策的起源。[7]其实早在1787年，美国国会就已经制定《西北土地法令》明确了以土地资助高等教育的政策，这几乎与联邦宪法的诞生是同步的，而且以土地资助高等教育的政策也并不是联邦政府的原创，它可以在殖民地时期找到更深的渊源。第二，忽视了州立大学的早期发展的意义。《莫雷尔法案》确实对美国高等教育尤其是公立高等教育的发展有着极大的推动作用，但不能因此而忽视《西北土地法令》在此之前几十年中为美国内战后高等教育腾飞所奠定的基础，“实际上，在很多州里，主要的州立大学在1862年前早就已经开办起来了”[8]，诸如后来有代表性的州立大学加利福尼亚大学(University of California)、威斯康星大学(University of Wisconsin)、密歇根大学(University of Michigan)等，都在1862年之前受益于该法令的赠地而获得了早期的发展。如果没有这些早期的基础，州立大学乃至整个美国高等教育很难有19世纪后半期飞跃式的发展。第三，误解了联邦政府高等教育政策的起源及其意义。早就有学者指出，联邦赠地是1862年之前西部州立大学发展的决定性因素[9]，如果将《莫雷尔法案》视为联邦高等教育政策的起点，那就无法充分地解释在此之前西部州立大学的发展，也无法真正认识和理解联邦政府高等教育政策的起源以及在1862年之前联邦政府在高等教育领域所扮演的重要角色。 其实，对于国内的研究者们来说，对《西北土地法令》并非完全陌生，但对该法令的了解并不充分，尤其没有认识到它作为美国联邦政府高等教育政策起源的意义，以及它在殖民地时期以来美国高等教育赠地传统中的地位。其实，它不仅仅是一个土地政策，还是联邦政府在开发西部时关于政治、经济、教育、文化等方面的综合考虑的结果。因此，本文基于史料文献的发掘与分析，考察了美国建国初期教育立法的缺位，以及联邦政府在开发西部和制定《西北土地法令》的过程中如何将教育事业的发展作为政府的职责和义务，进而形成了最初的联邦政府高等教育政策，并由此讨论了高等教育赠地传统在殖民地和新国家的高等教育史上所发挥的作用和意义。 二、缺乏教育意识：高等教育立法的缺位 自独立革命以来，美国很多开国元勋、政界人士以及社会上关心高等教育事业的人都在私下或公开的场合中或多或少地谈及高等教育的重要性并呼吁政府予以资助，而且，在过去一个半多世纪的殖民地高等教育史中，各殖民地政府对学院的资助支持大多也是比较积极的。然而，对于新生的美利坚合众国，无论是大陆会议、邦联国会还是各州议会，一开始都在高等教育乃至整个教育事务上表现出某种程度的冷淡。 1777年，第二届大陆会议起草了《邦联条例》(Articles of Confederation)，虽然它直到1781年才被全部13个州批准通过，却是美利坚走向独立的第一个具有宪法性质的成文法，为13个州的联合奠定了基础，其意义主要是政治方面的，根本未提及教育或文化事业。而且，条例还确立了州权至上的原则，条例第一条确定了邦联名称为美利坚合众国，第二条即申明“未经本条例明确授给合众国之各项权力、司法权和权利，均由各州保留”[10]。这也成为后来第十条宪法修正案的先声，成为教育事业地方化的宪法基础。 与此同时，各州陆续开始制定自己的宪法，其中特拉华州、马里兰州、新罕布什尔州、新泽西州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、宾夕法尼亚州和弗吉尼亚州都在1776年制定通过了自己的宪法，纽约州、佐治亚州和佛蒙特共和国①也在1777年完成了自己的制宪工作。然而，所有这些宪法对教育事业却表现出相当的冷漠。佐治亚州1776年的宪法就表示了对教育的关注，虽然只是非常简短的表述：“应该在每一个郡建立学校(school)，并由州政府出资支持。”[11]然而，就连如此简洁的条款也在1789年重新修订宪法的时候消失了。特拉华州在其1776年的第一份宪法中也没有谈及教育，直到1792年重新制定的宪法才指出州议会有责任尽快制定法律以传播知识、建立学校和推进科学与艺术的发展。[10]宾夕法尼亚州、佛蒙特和北卡罗来纳州的宪法中为教育写下了稍多的文字，更重要的是它们明确地提及了“大学”(university)。1777年的佛蒙特宪法认为：“为了便于教导青年，议会应该在每一镇区建立学校，由市镇支付教师的薪水，每一镇区应该适当地实用学校土地以便向年轻人收取低廉的学费。在议会的直接指导下，在每一郡建一所语法学校，在本州内建一所大学。”[12]1776年的宾夕法尼亚州宪法几乎做了同样的表述。然而，这些宪法中的教育条款只是昙花一现，1786年佛蒙特修订的宪法中删去了关于大学的表述，1793年的修宪直接删除了所有的教育内容，1790年的宾夕法尼亚州宪法也只是希望州政府维持一个慈善学校系统为穷人免费提供教育，并发展一些中等学校。北卡罗来纳州1776年的宪法做出了与佛蒙特几乎一致的关于教育事业的表述，并希望在“大学”中推进“有用知识”的学习，而正是此条款直接导致了后来北卡罗来纳大学的建立。
