中图分类号：G647.561 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2010)08-0030-05 在英国高等教育从精英型向大众化的转变过程中，其治理范式发生了深刻变革。英国大学拨款委员会(University Grants Committee)(UGC)治理范式被体现新公共管理治理范式的基金委员会模式所取代。20世纪70年代中期的经济与政治危机是新型公共政策范式形成的驱动力，基金委员会治理范式就是新公共管理治理范式的直接体现。本文以高等教育大众化、UGC的废除、基金委员会治理范式的创建、英国高等教育政策责任的分裂和市场因素的引入为时代背景，借用克里斯多佛·胡德(C.Hood)的图式理论，将英国高等教育政策置于新多元政治斗争的背景中，诠释英国高等教育治理范式的变革。 一、英国大学拨款委员会的终结 1987年4月，白皮书《高等教育：迎接挑战》(Higher Education：Meeting the Challenge)宣布了UGC的终结。[1]1988年，《教育改革法》创建了基金委员会(University Funding Council)(UFC)治理范式，明确了国家对高等教育的责任，这一点对基金委员会治理范式的诠释至关重要。从UGC到UFC的变革意义重大，因为它标志着与过去的决裂：“考虑到教育经济意识形态的力量，学术价值不可能再次支配大学与国家的关系……国家创建新的UFC组织，旨在让大学感受到国家的力量。”[2]UGC在此次变革中遭受重创。[3]塔珀(Tapper，T.)将UGC的管理风格划分为两个阶段：一是从1919年成立到撒切尔政府上台；二是1979年至1989年的终结。[4] 1945年后，英国大学从财政上对国家相对依赖转变为几乎完全依赖，要继续维持大学独立的神话更加困难。这种财政依赖性通常被视为大学自治的保证而非威胁。[5]1946年UGC扩大了职责范围：“……与大学和有关团体协商，协助制定和执行大学发展计划，确保完全满足国家需要。”[6]1964年，UGC由财政部移交到教育与科学部(DES)。UGC扩大的职责所倡导的规划模式并未因此形成一个为满足国家需要而管理大学的全新UGC，UGC对此缺乏明确认识，指望UGC向大学施加压力是不可能的。[7]UGC是致力于为指导提供良好判断的治理范式，它依赖于思想和信息的交流；依赖于对大学的定期视察；依赖于大人物与优秀人士问的社交接触。因此，UGC的被动角色总是遭受到议会和政府周期性的困扰。两大事件彻底破坏了UGC的地位：一是20世纪70年代的财政削减及撒切尔政府削减公共开支和强化大学责任的政治决定；二是20世纪80年代初的拨款削减成为UGC命运戏剧性的转折点。[8]1981年UGC遭到最强烈的批评，[9]UGC承担起明确的规划职责，做出了大学分摊痛苦的决定。[10]随后，UGC又做出了学系合理化决定，日益成为规划的组织者。UGC的理念不再是高等教育共同的意识形态，“一旦精英主义的意识形态发生分裂，UGC最终必将屈从于政府”。[11]UGC的终结是长期破坏其地位的外部和内部因素共同造成的结果：“死亡早已预示……并不是撒切尔主义谋杀的后果。”[12] UGC终结的时机选择是个值得分析的问题。根据一些著名评论家的观点，20世纪80年代前半期UGC在政府心目中的地位增强，增加了继续生存的可能性。[13]但为何撒切尔政府最终要用一个基于不同原则的治理范式来取代UGC呢？UGC在20世纪70年代的危机中暴露出缺乏引领大学的能力，在20世纪80年代UGC陷入困境，尤其是UGC在“卡迪夫危机”中的表现，致使UGC遭受到了广泛的批评。公共账目委员会这样评价：“UGC应及早采取积极行动，识别、评判和应对卡迪夫的财政困境。”[14]并声明：“我们欢迎建立新的大学基金委员会，它的作用扩大了，能够更加积极地考虑提交的事件，具有更大的权力与职责。”[15]20世纪80年代，政府对UGC职能的评价决定着UGC的生死存亡，但是，UGC丧失了机会。1979至1988年间，政府迫切希望UGC能够有效地行动起来，发挥其应有的作用，但UGC却始终无法避免其与生俱来的缺陷。虽然UGC在20世纪80年代采取了一系列行动，并在某些领域出现了对其生存前景乐观的评价，但都无法掩盖UGC缺乏有效干涉大学事务的能力和实行有效干预的事实。正如UGC主席斯温纳顿·戴尔所声称的，UGC缺乏干涉的权力。在接受整块拨款之后，资源分配由大学决定的惯例直接抑制了UGC的行动。[16]即便是UGC能够证明其有效的规划能力，然而，关键是它能否被当时的政府所接受。决心对大学实施有效控制的撒切尔政府不会屈服于由少数权威人士组成的机构，并接受UGC基于专业知识做出的决定。 至此，我们可得出结论，与其说UGC的终结是自身的失败，不如说是强大政治力量所支持的新思想的牺牲品。英国高等教育治理的根本原则发生了转变。“新公共管理”原则是驱动20世纪80年代、20世纪90年代撒切尔和梅杰政府实施公共服务改革的核心法则。可以说，英国高等教育治理的重建就是国家改革的一部分，改革的重点聚焦在国家如何能有效地卸下对公共物品生产的责任。 1988年的《教育改革法》和1992年的《高等教育法》赋予基金委员会明确的法定地位，这一点意义重大。UGC由财政部创建，只是国家的外围机构，而UFC的法定地位使其成为国家治理机器的一部分。立法框架明确了政策制定过程控制者和院校参与者的责任。在UGC时代，大学的职权和与中央政府交往中的职权边界没有明确界定，而是过多地依据惯例。在一个精英型、小规模的高等教育系统中，UGC范式不会引起什么问题。但是，随着英国高等教育系统的不断扩大、结构日益复杂和成本的不断增加，政府驾驭高等教育的发展的意图明显，因而，UGC范式便凸显出诸多问题。
