我国于80年代末、90年代初才提出组建国有控股公司，而国外在这方面的实践比我国早了半个多世纪。在国外，第二次世界大战时期就通过国有控股公司来管理国有经济，到了80、90年代，许多发展中国家和经济转型国家纷纷仿效，实践活动丰富多样，取得了引人注目的成绩，并继续在深入发展之中。本文首先对国外典型国有控股公司运行构架进行剖析，以期能揭示其运作机理，然后对其作用和取得的业绩作一综述，为我国正在进行的国有控股公司改革提供借鉴。 一、国有控股公司的众多组建意图和纵向结构 二次大战前后，大规模的国有控股公司在欧洲一些国家建立起来，先以意大利的最为出名，后来奥地利和瑞典也不示弱。在60年代和70年代，亚洲和非洲的许多发展中国家也不断组建国有控股公司。象赞比亚、巴基斯坦和孟加拉等国实际上已把所有的国有企业置于控股公司之下。其它国家则相对小规模地引入了国有控股公司，如印度、菲律宾、尼日利亚和加纳等国。90年代以来，国有控股公司的新形式不断涌现，如阿尔及利亚已经大规模地建立国有控股公司的新形式（参见图3 所示）；埃及对其国有控股公司的构架进行了大改革。新的国有控股机构也在转型的东欧国家出现，如著名的有波兰和德国东部地区，其次有前捷克斯洛伐克、罗马尼亚、匈牙利和保加利亚等国。国有控股公司这一组织形式的作用和形式仍在变化和发展之中。 国有企业由于从企业目标（既有赢利的经济目标，又有稳定物价、就业等的社会目标）、人事制度（经理的任命）到日常经营活动都易受政府的约束和干预，使国有企业常常与低效率联系在一起。最初引入国有控股公司或许是为了使国有企业远离政府，走向市场，按市场要求运作。实际上，各国政府组建国有控股公司的目的是各不相同的。比如，阿尔及利亚是先不改变国家所有权关系，利用控股公司把国有企业引入市场竞争环境，实现企业的独立经营。而德国却是为了寻求国有企业向私人所有权转变的过渡工具。同时，各国组建国有控股公司的目标常常并不明确阐述出来，或许是这些目的并不是单一的，而且主要目标会随着时间的推移而不断变化。 组建控股公司的第一个动机可能是寻求一个办法来管理大量的国有企业。因为政府部门无法有效地直接经营如此众多的国有企业，其基本动机是为了控制，社会目标被置于第一位，利润目标被降到次要位置。控股公司在这种情况下实质上是为政府的控制提供便利而不是为了弱化控制。通过部门或经营活动的有机结合取得协商效应是组建国有控股公司的第二个理由，这种控股公司具有专门的形式，常表现为在某些特定领域形成较大规模。其合理的解释是由于规模经济导致了横向或纵向的联合，而单个企业的改进是达不到这种效果的。然而，也要注意这种协同效应常被毫无根据地假定存在，或要注意简单地把部门堆积在一起而窒息企业的生机。第三个动机可能是为了不干涉企业经营，而让企业在市场机制下运作以提高经济效益，对国有企业的管理提供分权化工具，这是传统的国有控股公司的组建目的。第四，控股公司可作为国有出资人的代理机构对国有资产进行管理，提高政府在企业的投资回报率，通过风险管理或内部资金借贷来降低资本成本，这是现代提出的组建目的，是近年来国有控股公司的新作用。第五，国有控股公司作为国家所有权代表，被委托用来挽救由于社会成本的巨大支出而亏损的企业，重组企业和恢复企业健康的财务状况，政府为此将要承担重组成本。此外，国有控股公司还被经济体制转向市场经济的国家广泛采用，成为帮助经济转型的过渡工具，如为国有企业营造竞争的环境和氛围，推动相关法规制度建设，创造新的经理阶层，促进人们转变观念和革除传统的封闭陋习，通过股权交换来刺激资本市场的发展，等等。 由于组建目的不同，各国具体情况相差甚远，国有控股公司形式存在着广泛的差异。下面来具体考察外国典型的国有控股公司的纵向结构和股权配置情况。 意大利国有控股公司的结构如图1所示。 在控股公司之上有两层政府机构，一个是国有控股部，在它之上又有两个内阁委员会：内阁经济计划委员会（CIPE）（注：Commitatointerministerialeper la proyrammazzione economica.）和内阁产业政策委员会（CIPI ）（注：Commtatointerministerialeper la proyrammazzioneindustriale.）。CIPE审查控股公司的劳务类计划，为控股公司作宏观经济指导，并为其制定标准来评估实现非经济目标所花的成本。CIPI负责评价控股公司更具体一些的滚动计划。国控部是这两个委员会的成员，对控股公司计划（通常是3年）的制定起宏观指导作用， 包括通报通货膨胀和汇率变化的预期、政府战略和目标，并会同政府其它部门做好协调工作，负责将控股公司的报告递交给上述两个委员会，并最终报国会联合委员会批准。 控股公司本身也是多层次的。有许多次级控股公司存在，并相应有各自的决策权。次级控股公司传统上是按部门划分的，对下属企业拥有大量的股权。然而，在最顶层有强有力的控股母公司存在，并受政府直接和单一干预。还有几个股权结构的灵活性值得注意：私人部门持有操作层企业的股权是可能的，持股比例可以数量不一；私人部门可以直接持有次级控股层的股权；层次之间持股存在跨越性，如果顶层母公司认为某企业格外重要，可直接持股控制它；部门（行业）次级控股公司也存在交叉持股，虽然很少，但已经开始打破老的控股结构格局；经营层企业也可根据需要建立自己的控股体系。虽然垂直控股层次多，但股权结构的可塑性是明显的。 由图2所示，埃及的国有控股公司结构极为刚性。从1983 年至1991年，所有的国有企业实际上都被分别隶属于38个部门化的控股公司，不存在最高层控股机构，各控股公司分别归政府各部委管辖。企业所有股权100%地直接划归控股公司， 各控股公司之间或公有企业与私有企业之间不能进行股权交易。
图1 意大利国有控股公司股权和垂直结构图
