善治意蕴：“因国制宜”的差异化实践

      一 导论

      差异性是这个世界的核心特征，这充分反映在人们基于各种变量对事物进行分门别类的能力及全球不平等的多种表现形式上；而对社会和经济发展的国际需求也是一个在21世纪被共同探讨的话题。但为追求社会经济发展，许多观察家都忘记了社会的差异性而在不同国家采用了同质化的常规发展方案。善治运动就是一个明显的例子。它体现在善治多维度的有影响力的指标上，这些指标看似构成了所有国家——特别是对那些急需发展的国家来说——良好(或有效)政府运行的最佳模式。许多国家的政治和行政改革方案直接按照善治指标得分和其内在的“最佳实践”维度来设置，这些国家的变革取向暗含着一种观点，即“良好政府就应该以这种模式治国理政”。

      本文对上述观点提出质疑，认为所谓有效政府善治典范说是空洞的，它将一个虚假的最佳模式强加于发展中国家。由于依据善治指标而被视为具有良好政府的国家的政治实践千差万别，作为良好政府测定核心的各个国家善治指标的测量维度并不统一。这些国家的实践经验为“善治因国制宜”观提供了第一手证据。

      下文首先将从一般意义上表述以上命题。本文的贡献主要在于：通过对38个国家政府的公共财政管理(PFM)结构进行分析来验证善治实践的差异性。因为PFM结构是大部分政府部门的中心，并且善治研究亦即识别良好政府PFM所具有的特征。基于新近OECD的预算办法和编制(budget practices and procedures)数据分析显示：当之无愧的良好或有效国家政府和其他国家政府相比，并未具备更多的所谓善治共同特征，而是具有显著的不同特征。本文研究结果作为初步证据支持善治实践差异性的研究命题，同时建议学者进行更深入的研究，以更好地了解各良好政府表现不同的原因。显然，这些政府是在善治方法“菜单”中对结构选项作出选择，而非将这些选项视为一个“批发”模式的一部分全盘接收。本文认为对差异性原因的探究对于渴望提高行政效率的各国政府来说，比推崇目前流行的治理模式更有价值。

      对良好政府的审视及命题

      善治研究的学术共同体已经在过去的十年里迅速发展起来，各类善治指标及相关评论层出不穷(Arndt and Oman,2006; Boivard and and L.ffler,2003; Grindle,2004; Hood,Dixon and Beeston,2008; Knack,Kugler and Manning,2003; Kurtz and Schrank,2007; La Porta et al.,1999; Rotberg and Gisselquist,2008; Rothstein and Teorell,2008)。大多数指标关注政府的结构特点和对发展来说较重要的相关结果，例如世界治理指标(WGI)专门设置了一个指标来衡量“政府效率”①。这类指标(如WGI或其他)对有效政府的相关思考施加了同质化影响。②学术研究工作、借贷职能和政府改革方案等通过把善治“迷思”(反映在这些指标中的形式结构为获取满意的结果提供了一种合理的方式)与国家经济发展等同起来获取合法性。③如下描述指出，这种迷思的诸多内容(Andrews，2008a，p.382)：“有效政府规模小且职能有限，执行任务程序规范化，主要从国内资源汲取有限的税收。由高素质的人员来设计并实施急需项目，并且在参与进程中通过正规性、纪律性、高效性和目标明确的财政管理来实现高效的服务。在透明、分权和政治中立的结构影响下，有效政府会对公民不断变化的需求作出积极回应，甚至在政治不稳定时期亦不干预(甚至支持)私营部门的运作。”④

      

      图1 2006年各国政府效能得分分布图

      注：纵轴为政府效能得分，横轴为区域名。FSU，苏联；SSA，撒哈拉以南非洲地区；SA，南亚；LA，拉丁美洲；EA，东亚；MENA，中东及北非；EaU，东欧；OECD，经济合作与发展组织。

      许多人可能会觉得以上勾勒出的愿景极具吸引力——这正是众所期待的那种“良好”政府。这类善治指标所传达的信息昭然若揭：这些就是发展中国家政府应该尝试复制的良好政府的共同特点。可是这一愿景将政策选择、政策产出和体制特征混为一体，若将这一混合体分解则显示，有效政府就总体发展结果而言是相似的，但在作为治理核心的体制特征上则千差万别。

      图1显示了2006年WGI对81个国家的政府效能的评分。相对而言较有效的政府(指政府效能指标得分高于零)往往位于世界较发达地区(如经济合作与发展组织，东欧的欧盟成员国，中东及东亚部分地区)，至于大多数发展中国家和转型期国家的政府，如苏联、撒哈拉以南非洲、南亚和拉丁美洲的国家，其政府效能得分分布在低于零的区域。

      大多数人同意：在政府效能指标中得分最高的国家或地区(如丹麦、新加坡、加拿大、瑞典、澳大利亚、荷兰⑤，以及英国、中国香港、美国、比利时和德国⑥)在某种程度上可以当作善治的典范。它们都是典型的发达国家(或地区)，往往发展得更好，如具有持续的增长态势、强劲的商业环境及较优的社会指数。但作为治理结构的核心要素，各国间的体制特征似乎相差悬殊。

      尽管有人认为，所有政府都表现出具有严格预算过程的形式官僚体制，且通常聚焦于引进新的公共管理机制，但关于如何令这些机制更有效的运行，在细节上差异较大。⑦如基本行政部门结构一样，官员任命、晋升和绩效评估的政治影响程度在不同政府中的表现显著不同(详见1999年OECD的评论，及Choi，Whitford，2008 and Matheson et al.，2007的讨论)。政府间接管辖机构(arm’s-length agencies)受政府其他部门正式规则的管制程度及作用也各不相同。⑧

      当考虑到政府的限度、规模及它从事经济活动程度的时候，会有更加显著的差异。⑨善治愿景提出有限政府的重要性，它为法治、政府管制范围和财政规模⑩的制度化约束方面提供了衡量标准。尽管法治是所有“良好政府”的核心，然而其限制性在各个政府中则有明显的不同。经合组织最近一项有关预算过程的调查发现：在所调查的11项与预算过程相关的事项中，美国的11项事宜全部通过立法，而英国只有4项通过立法，这意味着两国的自由裁量权所处的层次不同。(11)此外，2004年OECD各国政府财政收入和支出占国内生产总值(GDP)的比值从35%到55%不等(Hauptmeier，Heiperz，and Schuknecht，2007，268)。(12)有的国家政府(如瑞典)用财政收入资助经济发展中的各项事业，并在融资和提供社会服务中起着主导作用(如提供“面包店，健身房和园艺中心”等服务，Henrekson，2005)，而美国政府参与社会活动就受到更多的限制，私营部门实际上在融资和提供关键服务(如医疗保健)方面起着更大的作用。对上述两国政府的比较结果表明，各国政府至少在政府规模和职能范围上差别迥异，而组织理论家发现这两个变量导致其他的结构差异。