民主治理何以可能　　

      [DOI]10.15939/j.jujsse.2022.04.zz2

      随着人类政治文明的繁荣与进步，民主与治理越来越成为世界政治的潮流。尤其是进入21世纪以来，民主与治理两大主题越来越体现为一种相辅相成、相得益彰的发展趋势，形成了民主治理模式，不仅在实践中深刻地影响着世界政治的基本走向，而且成为政治学领域具有重大现实意义的研究主题。那么，民主治理何以可能？本文即由这一问题出发，从民主与治理两者互通的视角对民主治理模式进行理论总结，力图发现民主治理的基础，更好地推动两者的复合并使其能够发挥合力效应。

      一、民主治理的趋势与困境

      20世纪晚期，一波发展速度快、覆盖范围广的民主化浪潮在全球范围内得到广泛传播，民主政治越来越成为人们普遍认可的选择并落实到政治制度当中，形成了第三波民主化浪潮。[1]13从政治观念上看，“民主的基本观念正在赢得跨越了不同文化、社会和经济界限的拥护者”[2]305；从政治制度上看，以选举制、代议制等为特征的民主制度也在发展中国家纷纷建立起来。

      与此同时，治理的潮流也悄然兴起，成为20世纪晚期世界政治中越来越引人注目的另一股潮流。1989年，世界银行在其报告中首次使用了“治理”一词。随后，治理概念迅速被国际学界所接受并广为使用。相较于传统的“统治”(government)，“治理”(governance)的理论与实践强调合法性、效率、实用性、灵活性，更容易为人们所接受。治理既不笃信国家的力量，也不盲目崇拜自由市场，而是同时反思国家失灵和市场失灵，以多中心、多主体、多层级、多机制等全新理念，在世界范围内掀起了一场治理革命。[3]

      在20世纪晚期同时兴起的两股潮流，可能在最初的发展中并没有必然的联系，但却在具体的政治和治理实践中不期而遇，形成了一种独特的复合结构。一方面，民主的潮流大势所趋，成为推动21世纪人类政治文明进步的主要动力；另一方面，治理的实践势所必至，成为推动国家现代化的主要力量。那么，民主与治理两股潮流存在着怎样的关系呢？

      已有的理论研究和政治实践证明，民主与治理之间高度相关，相辅相成、相得益彰。一方面，民主与治理存在着相关关系：民主程度高的国家，治理绩效明显较高，民主程度较低的国家，治理绩效一般也不会突出；另一方面，就两者的相互作用来看，民主能够推进治理，治理也能够带来民主。为了更好地观察民主与治理的相关性，我们选取2020年世界银行的治理指数和《经济学人》智库的民主指数并做了相关分析。通过对166个国家和地区的量化分析，我们可以直观看到，民主水平与治理水平之间存在着非常强的正相关关系(Pearson相关系数达到0.858)，并且非常显著(P＜0.000)。由此我们可以做出这样的判断：民主越发达，治理的质量也就越高；治理的质量越高，民主也越发达。相关结果的散点图、相关性、显著性如图1所示。

      

      注：Pearson相关系数为0.858，N(国家和地区数)=166。

      图1 民主发展水平与治理水平之间的相关性

      我们可以根据民主与治理两个指数将世界上的国家分为四类：民主低+治理低、民主高+治理高、民主高+治理低和民主低+治理高。其组合关系和相关案例国家如表1所示。

      民主与治理相关关系出现偏离的案例并不少。比如，一些盛产石油的资源型国家，虽然民主水平低，但治理水平高，沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔、科威特等国都是非常明显的。它们的民主水平与治理水平之间的相关性不是那么明显。也有一些国家民主水平高，但治理水平比较低，最典型的就是印度。

      

      令人遗憾的是，民主与治理的关系并非总是如人们希望的那样和谐，甚至会发生背离和冲突。在政治和行政实践中可以发现，以反馈循环程序为特征的民主模式经常运转不良，并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用，不仅从整个过程上看缺乏可信性，而且它每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。在具体的治理实践当中，政治与行政二分法并不能让这种二分的过程更加有机地服务于民主，试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为也被引入歧途。对于基层来讲，这都是非民主的。[4]3

      人们甚至得出了更为悲观的结论，民主治理会弱化经济绩效，损害治理绩效。大量的实证研究表明，民主对于经济增长并没有直接的影响[5]；如果说有，这种影响也常常是间接的，比如，民主会控制腐败对经济的破坏性影响，从而间接地有利于经济增长[6]。民主之所以能走这么远，不是因为政治家、监管者和行政管理部门能够和谐一致、尽职尽责，而是因为人们常常被警告，弱的责任会导致坏的结果。[7]117

      美国学者福山(Francis Fukuyama)提出了民主、法治、国家能力的三角理论。在他看来，如果说过去的25年有什么经验值得我们汲取的话，那就是，在这个三角当中，现代国家的发展没有跟上民主的发展，导致了失衡，新兴的民主国家没能满足公民对高质量政府服务的要求，又导致了民主合法性的丧失。[8]与之相反，按照西方标准很多国家没有达到民主标准，甚至被认为是威权国家，但是，它们仍然能够提供公民需要的服务，产生对民主的替代效应。在福山看来，一些威权国家正是因为提供了公民需要的公共服务从而使它们增加了威望，而这种威望，在世界很多地方都是与民主相关的。[8]