一、问题的提出 社区是社会系统的微观语境，也是观察国家与社会关系的窗口。与中文世界在社区领域讨论国家与社会关系的态势相比，英美学界对这个议题的讨论较少。在“社区与社会”概念最初被分离的时期，西方国家①的社区治理实践几乎难觅国家的踪影，相关研究也大多集中于社会本身，展现出“国家无涉”的独特场景。西方早期的社区概念本身就与国家无关，到“一战”后，国家才逐步进入社区实践领域，但仍然被作为一个“被提防的救援者”来看待。即使是名噪一时的“社区权力多元论”者，也几乎视国家为社会之受动者，将不同的社会主体视为施动者。 一批西方学者甚至对国家在社区的行为“充满戒心”。英国在1968年推出社区发展计划项目后，就有人怀疑“社区的空间正在被控制的代理人、机构和做法所殖民”②。在美国，社区和社会组织被视为原始社会权力，其在20世纪六七十年代的福利改革和社区发展，被批评“只不过是一个国家侵入公民日常生活的专业机构和服务网络”③。少有学者质疑“社会偏好”④，提出国家偏好与社会偏好衔接的命题。 自20世纪80年代起，社区俨然成为“国家与社会合作”的重要尺度。英美学界关于社区合作治理等主张在全球范围影响至深。不同于“社会至上”的传统主张，西方学者似乎已经接受国家干预社区的现实，有学者甚至指出国家在社区治理的某些领域发挥不可或缺的作用，看到“不是所有的市民和社区都有能力或资源承担自治的责任，国家是这种机制的安全网，保护市民和社区的行动”⑤。社区已然成为西方国家公共政策的一环，例如美国的“授权区和事业社区法案”、英国的“大社会政策”，等等。西方国家在社区治理中的作用凸显，表面上否定了“国家无涉”的陈旧观念，背后则与国家行为理性的转变相关联。 中国最初的社区治理研究首先受芝加哥学派的影响。早期，吴文藻、费孝通等对社区的人类学研究、晏阳初和梁漱溟等开展的乡村建设运动，等等，大多是从社会自身的角度去寻求破解社区问题的动力。自20世纪90年代中国开始推进城市社区建设以来，社区治理中的“国家与社会关系”受到学界热切关注。起初，一些学者受西方概念的启蒙，对社区共同体十分推崇，甚至预期社区会产生西式的社会形态。与之相对，有学者则关注国家在社区建设中的主导作用，将其视为政治发展的战略环节。 中国学界关于社区治理的“社会中心论”与“国家中心论”的隐匿对话一直持续到2010年左右。此后，随着国家治理话语的增强，二者之间的对立逐渐弥合。特别是在党建引领成为主导话语的背景下，学者们既看到“国家嵌入社会”的社区治理实践，还观察到“社区党组织的权威塑造”⑥。实际上，中国的社区治理并不服膺西方的国家社会关系理论，而是经由权力、资本、生活三重逻辑⑦，形成综合国家、社会与生活的“社区复合体结构”⑧。“国家创制社会”⑨的逻辑，则将国家偏好与社会偏好“桥接”为一个连续体，这显然超越了西方国家社会二元论的解释框架。 毋庸讳言，中西方社区治理中的“国家社会关系”差异甚大。相对而言，中国学界对英美国家的认识长期停留在“社区自治”的笼统认知，隐含了国家无涉的“想象”。少数研究虽然关注到国家在英美社区治理中的作用，但多理想化地将国家视为社会自治的推动者，对西方国家行为的变化及其深层逻辑缺乏考察，存在“以偏概全”的缺憾。与此相应，西方学界对“社区治理中的国家行为”关注较少，如此深刻的命题被遮蔽在“合作治理”的论述中而少有论及，一些研究还停留在“欢迎国家”还是“排斥国家”的思辨之中。这样的研究切断了国家行为的深层哲学联系、历史联系，使人们获取的关键信息断层和静态化，形成了理论与实践上的误导。 鉴于此，本文引入历史分析框架，分析西方社区治理中的国家行为，揭示其转型的深层原因。 二、前进与后撤：西方社区治理中的国家行为转变 历史地来看，西方国家在社区治理中经历了“从无涉到进场、从干预增强到策略后撤”的过程。 (一)传统“社区共同体”的崩溃与最初的“国家无涉” 在早期，社区特指邻里范围的初级群体，人们由血缘关系、共同情感和习惯、信仰等相联系。后来，工业化在推进西方经济社会发展的同时，造成一个“陌生人社会”，传统的共同体逐渐崩溃。在城市，日常生活中，没有一根线不是在无名氏的作坊里纺成的⑩；在农村，即使是人们已定居五十年的繁荣和富有生产力的农业区，社区生活也已经消失(11)，人们被推向远方的城市。 面对工业社会的冲击，滕尼斯(T
nnies)将传统社区与现代社会做了区隔，他以农业式的、传统的初级群体为范本，将共同体的意涵注入社区概念之中(12)，力图以旧的“面对面的社区”来应对社会变化，防止社会异化(13)。在实践中，最初扛起“捍卫社区”大旗的，乃是民间的教会、学校和社会组织，它们是传统社区共同体的组成部分。以非国家行为来推动社会的再组织，成为社区治理最初的典型特征。 英美早期的社区睦邻运动(Social Settlement Movement)为后来的社区组织运动提供了摹本。1884年，英国伦敦东部圣犹太教区的牧师巴奈特(Barnet)创立了汤恩比馆(Toynbee Hall)，这也成为美国社区睦邻运动的“指南”。美国早期社区睦邻中心的创始人，就参观和学习过汤恩比馆。1889年，亚当斯(Jane Addams)在纽约创办了赫尔会所；1891年，波士顿南街会所成立；1893年，美国亨利街睦邻中心成立。社区睦邻运动在数十年内遍及美国各地，其发展远远超过了英国。这些睦邻中心多以社会力量来推动移民融入、救助贫困群体。
