突破藩篱：高水平推进教育治理现代化的战略选择

       DOI：10.16382/j.cnki.1000-5560.2021.08.008

       当前我国正处于建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的关键期，推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代国家现代化发展的重大战略任务。建设教育强国是建设社会主义强国的题中应有之义，而教育治理体系和治理能力现代化在国家治理体系和治理能力现代化当中具有举足轻重的地位和作用，是国家治理体系现代化的重要组成部分。教育治理现代化意味着教育治理经由传统向现代的转型与变迁，是一个渐进发展的过程，同时也是不同治理主体共同参与的合力的体现(陈良雨，2015)。我国在推进教育治理现代化进程中积累了诸多经验和成果，但仍存在教育治理观念淡漠、各主体权力边界模糊、学校自主办学活力不足、社会组织参与渠道受阻等问题，因此需要通过进一步厘清教育治理现代化进程中存在的问题，重点打破残存在政府、学校、社会三者交互过程中的壁垒，加强源头治理、依法治理、协同治理、系统治理、智能治理，实现高水平推进教育治理现代化。

       一、理论与逻辑：从“管理”走向“治理”的教育改革

       20世纪90年代后，“治理”(governance)作为政府与市场失灵的补充机制，以创新的思维、制度设计和实践行动，力图建立一套与传统公共行政截然不同的社会公共事务管理模式，创造社会可持续发展的机制(姜美玲，2009)。作为公共治理的重要组成部分，“教育治理”的运用最初是西方国家针对教育管理中存在问题的应对性行为，是一种对单中心、政府与市场二元对立局限的突破，是一种对教育管理体制现实困境的回应。随着国家现代化进程的不断加快，教育治理现代化水平作为衡量教育现代化效能的重要指标之一，是教育治理体系和治理能力的现代化的总和，与教育其他各方面的现代化共同组成教育现代化的完整形态。其中，前者在于重构教育系统与社会系统、学校系统与社会其他机构、学校内部机构之间的关系，解决教育主体之间的矛盾；后者在于在前者的基础上，转化成为服务教育实践的能力。这两部分内容意味着一系列教育体制机制的改革与创新，将有力推进教育观念、内容、方法、手段、设施、教师素质等方面的改革与创新，从而实现教育整体现代化(陈金芳，万作芳，2016)。其关键在于促进教育治理理念的现代化转向，实现“教育管理”向“教育治理”转变；其核心在于深化教育领域综合改革，实现“基于具体问题的项目式改革”向“基于制度建设的系统变革”转变；其目标在于高水平推进教育治理现代化建设，实现“教育治理现代化”向“高水平教育治理现代化”的转变，以推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

       (一)教育治理理念转变

       从本质上而言，治理就是对社会和经济进行掌控的能力，它包括集体目标的识别以及实现方式的选择(Wilkins & Olmedo，2018)。詹姆斯·N.罗西瑙(James N.Rosenau)指出：“治理是一种由公用的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。”(罗西瑙，2001)在传统体制中，管理者与被管理者严格区分，管理的主体被视为权力的加持者(Guy，2014)，这种日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾引发了危机。治理不是统治，它强调的是“社会治理”而不是“社会管理”，这不是简单的词语变化，而是思想观念的变化(Jessop，2000)。“治理”以包容、合作、民主、分权、平等、协商等价值观为基础，通过囊括多元利益主体，激发各方的活力，超越了以往传统的管理方式，是公共管理民主化的集中体现，也是公共管理的现代形态，进一步提高了国家管理的弹性与韧性。

       “教育治理”的出现可以概括地说是对国家和市场形式的教育管理计划失败的回应。作为一种教育管理的新趋势，它试图通过多个利益相关者的互动、合作和共同影响管理教育事务来解决以往单一依靠政府或者市场引发的诸多问题(Srensen & Torfing，2007)。教育领域的“治理转向”(governance turn)(Ball，2009)规定了政府新的角色和治理模式，即教育权力不局限于政府或市场，而是通过大量的网络、伙伴关系和社区来行使，这些网络、伙伴关系和社区“自愿”与教育利益相关者合作，以产生更灵活、更多样化的教育服务形式。从这个角度来看，教育治理描述了一种治理权力多中心化教育体系的政策策略，即通过自组织或新的层级结构来补充、替代联邦、州或地区各级政府指导机制的教育系统(Olmedo，et al.，2013)，强调了由“管”到“治”的转变，体现了政府执政理念的变化以及履责方式的改革。这意味着需要通过教育权力的重新分配与转移，激发治理主体的活力，由教育治理主体的单一性向教育治理主体的多元化转变，教育管理过程的权力集中化向教育治理过程的民主化转变，促进政府、学校、家长、社会等多元利益主体的互动与合作，以实现教育治理主体的多元化，教育治理权力多中心化，治理结构扁平化，治理机制弹性化。