中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2021)02-0033-08 教育行政执法领域存在着广泛的裁量权，且由于教育立法中的法律责任条款普遍缺乏可操作性，使得裁量权被滥用的可能性更高。为建立有效的裁量控制机制，裁量基准设定与适用的相关理论开始被运用于教育行政执法领域，一场“教育行政处罚裁量基准设定运动”在实践中悄然兴起。然而，教育行政执法是一个颇为特殊的场域，教育目标的复合性与教育法价值的多元性，决定了不同教育层次中行政权运行方式的差异化，不宜直接套用裁量基准的一般理论。本文尝试从对地方实践的分析入手，对教育行政执法中裁量基准设定的若干重要问题展开研究。 一、教育行政执法中裁量基准的内涵与价值 1.教育行政执法中裁量基准的内涵界定 裁量基准是“行政机关以判断选择的标准化方式将行政法规范授予的裁量权限予以具体化”[1]的过程。界定教育行政执法裁量基准，必须先界定何为教育行政执法。目前，学界对教育行政执法存在狭义与广义两种理解。狭义的教育行政执法是行政机关执行法律法规、履行教育管理职权的行为。行政处罚、行政许可、行政强制等均为典型的行政执法方式。广义的教育行政执法则涵盖行政机关及法律法规授权组织(如高等学校)带有一定公权力属性的教育管理活动。高等学校作出的学位授予、学位撤销、退学处分等均可视为广义的行政执法。 不同的教育行政执法概念，决定了裁量基准设定主体的范围。裁量基准的设定主体是否包含除行政机关外的法律法规授权组织？从各级学校和教育机构的法律地位来看，教育领域的法律法规授权组织通常指向高等学校。那么，高校制定的校规是否具有裁量基准属性？高校校规的制定权来源于国家授权的“法源型校规”，确有将教育立法具体化的功能。但这类校规不宜被认定为裁量基准，理由有三：其一，教育立法对“法源型校规”的授权并无绝对规范效力，这与法律法规对于裁量基准的绝对效力迥异；其二，实践中“自治型校规”与“法源型校规”难以截然区分，例如高校学位授予权无疑来自《学位条例》《学位条例暂行实施办法》的授权，但高校制定的学位授予细则却是行政权与学术权共同作用的结果，同时具备“法源型校规”与“自治型校规”属性；其三，如果将校规界定为裁量基准并加以严格束缚，不仅会使得行政权过度侵入高校自主权，也与高等教育的改革方向背道而驰。 因此，本文使用狭义的教育行政执法概念，将教育行政执法中的裁量基准界定为行政机关(中央与地方各级教育行政机关与其他行政机关)以判断选择的标准化方式，将教育立法授予的裁量权限予以具体化。 2.教育行政执法中设定裁量基准的必要性与意义 无裁量则无行政。裁量的广泛存在使得控制裁量权具有理论上的必然性。教育行政权的行使，必然与教育行政执法中的裁量相伴随。为什么要特别关注教育行政执法中的裁量基准？主要是基于以下两点理由： 第一，教育行政执法中有关裁量问题的争议，引发了现实对于裁量权滥用的普遍担忧。大量的教育行政诉讼案件、各级人大常委会关于《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等的执法检查报告①、教育法治评估报告，以及若干见诸报道的事件，均可看出教育行政执法中裁量争议的普遍性。例如，在“泰州市振泰高级中学与泰州市教育局、江苏省教育厅教育行政处罚纠纷案”[2]中，二审法院南京市中级人民法院认为，对于泰州市振泰高级中学是否存在《民办教育促进法》第62条(四)所禁止的“非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的”行为认定，属于泰州市教育局“自由裁量的范畴”，但是否足以构成“情节严重”以至被吊销办学许可证这一裁量结果，双方产生较大分歧。 第二，教育行政执法中的裁量问题具有相当程度的特殊性，难以直接套用行政裁量控制的一般理论。横向来看，教育行政权力结构中各组织系统具有非线性、非普适性和不确定性等特点[3]，不同类型教育制度的价值侧重也有所不同：义务教育以受教育权的保障为核心，高等教育的基本价值是研究自由，民办教育和职业教育分别侧重对教育质量和教育实践的保证[4]。纵向来看，我国的教育行政分权是在中央统一领导下的五级教育管理体制，不同类型教育制度中分权体制又存在差异：义务教育阶段，市、县级教育行政机关是义务教育的主要管理者；高等教育阶段，目前形成央地两级政府管理、以省级政府教育统筹权为主轴的新体制[5]；民办教育、职业教育、合作办学等领域，则是在中央教育行政机关统筹下、各级人力资源社会保障部门及其他有关部门共同管理的多元交叉体制。 从根本上来看，正是我国现行教育立法的缺陷，为执法中裁量权的滥用预留了巨大空间：一是教育立法中普遍缺乏责任条款，如《高等教育法》仅规定“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚”；二是教育立法中存在过多“情节严重”“有关部门”等表述，使得教育行政执法依据模糊、可操作性差，法律总体实施情况不佳。因此，明确教育行政执法面临的现实困境，才是“对症下药”的前提。 二、教育行政执法中裁量基准设定的地方经验
