三、更新能力 很多政府及其行政机构并未充分地“武装”起来，还适应不了今日世界，或者还未能不断适应新情况。有一种事实，对于抢先创新的思想和远见几乎没有在政治上予以鼓励，而且还象与对瞬间危机作出瞬间成功的反应相对立一样。这样就只能使政府变得更加艰难地应付任务了。 要排除公共机构中的障碍是我们这个时代的挑战。1995年，德洛尔教授在他给罗马俱乐部的报告《统治能力》中尖锐地指出： “现代社会对全球性变化并未作好准备。当前的统治方式正在改变过时的等级，但却没有动员起来应付现在正在出现的需要和机遇。人口统计学和科学技术的发展及转变价值观念带来了新的困惑。这要求目光长远，设计能适应很不相同的环境条件的机构和制度。如果没有及时调整过就可能引起环境恶化、战争和新式野蛮等巨大的危险。” 这表明，当我们考虑行政改进和改革的问题时，我们必须看到，这些问题不仅关系到提高质量或降低成本，而且更重要的是还关系到更新能力。而这即意味要改造和完善现行机构，如有必要，则还要毁掉一些机构而增设另外一些机构。1995年经合组织的报告《转变中的统治》对这些任务的重要性作了极大的肯定。 更新能力有五个方面。它们是： 1.重新界定和阐释政府的使命 伍德罗·威尔逊早在1886年就说过：“行政研究所要发现的目标，首先是政府可能适当或成功地做些什么？其次是如何最大限度地发挥效率、降低成本（要么钱，要么能量）以做好这些事情？”，那些问题在当代议程中并不比过去少。尤其是因为其他某种缘故，政府被迫重新评估自己的、已作为危机结果的所作所为。在八十年代，从墨西哥到新西兰均有财政压力推动政府去自我评估。当然，经济萧条、政府变动和新的需要也都成为了重要的推动力。 目前，认真致力于重新检讨政府作用和职能的国家主要有加拿大、英国等等。加拿大对1994年计划进行了回顾，随后又搞了“端正政府”的首创活动。在英国，列入计划中的私有化、效率和市场曾一直保持着活跃的状态。而《国家与较贫弱国家改革计划（斯克兰卡·斯泰特）》的诸项目在法、德两国已分别开始了重要的检讨进程。墨西哥检讨了它的联邦系统。朝鲜行政与管理改革委员会的计划也有同样广泛的目标。美国《重塑政府的计划与协定》是转移政府焦点，正深入进行的首创活动。中欧东欧国家和南非已经完成了重新界定政府行为的过程。总之，通过针对从某些领域里挑选出来的不当管理，来确保管理质量更佳；而正在广泛进行的管理改革以及这样做的永久性能力构成也都能够提出“政府应该干什么”的挑战。 首要的职责是政治职责，而且必定总是政治职责。但是，政治活动，也许今天有更多政治活动还处在过去曾有过的束缚之下，而还要加以激励、疏导。有些假设和态度需要受到挑战，而且通常是彻底的挑战。 要完成任务，就需要有能够很好地超越过去的制度和战略。用经合组织成员国的经验来说，这种需要是： ○ 有一个独立提出问题、并帮助确定政府议程的摇旗呐喊者。 ○ 法国行政法院的角色？瑞典巡视官？国会年度争论会？ ○ 能把整个政府联结起来的政府首脑职责和各种机制。 ○ 各种把政策观点同财政预算景况联系起来的机制。 ○ 在持久的行政中为政府变革提供良心和坚持力的核心职责。 ○ 向公共职能的存活性提出挑战、释放新能量的管理改革本身具备的功用。 2.选择和设计政策工具 重新审度政府的角色、端正公共政策就要求设计确保行动正确的工具。 政府的政策过程大致分三个阶段。第一阶段，提炼政策建议；第二阶段，国家立法机构投票通过，支持政府机构；第三阶段，政府机构拨款实施政策。尽管政府机构也费些资金向私营商人购买货物和服务，但是，这种简单的管理已不再时兴。当今，盛行把政府的事务活动从政府转移到中介组织。那种名义上为公共机构拨出的经费已被分配给政府周围的中介组织了；这样，经费的最终支出地就变得更多了。公共部门和私营部门之间的关系发生了变更。通过提供财政诱导以及更策略地使用法律，政府就能利用私营部门的行为来达到公共目标。 今天，政府已经意识到了公共部门在经济发展中起着至关重要的作用，也意识到根据私营部门的能动性变换政策工具所产生的不同冲击。公共部门的管理改革已经从心态上支持了这种变革。在寻求改善公共部门的行为方面，这些改革已经在积极尝试改变为有效力的政策，结果提供更多耗费的正统规定和规则。这就意味着，需要建立具有战略意义的重要程序，引导政府选择政策工具、确保根据符合民众愿望的政策目标最佳配置社会收益和成本。 也许是真的，所有经合组织国家通过不同方式运用政策工具，正沿着为它们所选择、开放和扩大的道路前进。芬兰的经验印证了凯克柯尼恩在1994年提出的看法： “《1992年5月政府关于公共部门管理改革的决定》宣告了公共部门的良好行为对于整个社会经济竞争具有重要意义。” “确认前政府发布的行动纲领就是保持连续性。该计划为更大程度地利用市场机制提供了新的开放点。例如，为了提高政府的工作效率，该计划鼓励利用国内市场方法，把公共服务承包出去。该计划有一个重要强调，即要更广泛地利用新的公共企业模式或股份有限公司以分解政府职能。” “按照这个计划，必须在服务生产的公私交汇处找到正确的平衡点。曾经有一个政治文件首次直言不讳：政府的首要职责是给公众提供多样的服务，但并非要求公共组织实际亲自生产这些服务。因此，在提供和生产公共服务之间就形成了一条明确的界限。”
