长期以来，许多人把中央集权制与中央高度集权制混为一谈。这是一种误解。事实上，中央集权制与中央高度集权制是性质完全不同的两种体制。对此，我们根据经典作家的论述，可以从以下几个方面加以区分： 第一，中央集权制具有普遍性，而中央高度集权制则不具有普遍性。恩格斯在《集权和自由》一文中指出：“集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”〔1〕可见，中央集权制具有普遍性。 而中央高度集权制则不带有普遍性，它只存在于一些国家或一些国家的历史上。例如，美国就没有实行过中央高度集权制。在英、法、德等西方国家，中央高度集权制已经是过去的历史，而在今天，这些国家都不再实行中央高度集权制。 第二，中央集权制主要是将国家的权力集中于中央，而不是集中于某个人。而中央高度集权制则是天下大权集于中央，中央大权高度集中于最高统治者一人之手。对此，恩格斯明确指出：“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家的中心，就象在专制君主政体下那样，而只意味着有一个人位于中心，就象共和国中的总统那样。就是说，别忘记这里主要的不是身居中央的个人，而是中央本身。”〔2〕 第三，中央集权制与地方自治水乳交融，密不可分，而中央高度集权制则根本否定地方自治。马克思、恩格斯在《中央委员会告共产主义者同盟书》中指出：“也如1793年在法国那样，目前在德国实行最严格的中央集权制是真正革命党的任务。”〔3〕通过恩格斯在该书1885 年版对这段话所加的注释中可知，马克思、恩格斯所肯定的中央集权制，不是拿破仑式的中央集权制，而是从法国大革命后至1798年雾月十八日政变前的那种法国中央集权制，其特点是，各省、各区和各乡镇都享有美国式的自治权，即地方行政长官是由人民自己选出，而不是由中央任命。恩格斯写到：“在整个革命时期，直到雾月18日政变时止，各省、各区和各乡镇的管理机构都是由人民自己选出而可以在全国法律范围内完全自由行动的政权机关组成的；这种和美国类似的地方和省区自治制，正是革命的最强有力的杠杆，所以拿破仑在雾月18日政变以后，立刻就把这种自治制取消而代之以地方行政长官管理制，这种地方行政长官管理制到现在还保存着，自始就纯粹是反动势力的工具。但是，地方的和省区的自治制虽然不与政治的和民族的中央集权制相抵触，然而它也不一定与狭隘的县区的或乡镇的利巳主义联在一起。”〔4 〕恩格斯进一步写到：“需要单一的共和国。但并不是象现在法兰西共和国那样的共和国，现在的法兰西共和国同一七九八年建立的没有皇帝的帝国没有什么不同。从一七九二年到一七九八年，法国的每个省，每个市镇，都有美国式的完全的自治权，这是我们也应该有的。至于应当怎样组织自治和怎样才可以不要官僚制，这已经由美国和法兰西第一共和国给我们证明了，而现在又有澳大利亚、加拿大以及英国的其他殖民地给我们证明了。这种省的和市镇的自治是比例如瑞士的联邦制更自由得多的制度。在瑞士的联邦制中，州对联邦而言固然有很大的独立性，但它对专区和市镇也具有独立性。州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家里是绝对没有的，而我们将来也应该断然消除这种现象，就象消除普鲁士的县长和参政官那样。”〔5〕 根据这一思想，恩格斯建议把一八九一年社会民主党纲领草案关于自治问题的条文表述如下：“省、专区和市镇通过由普选权选出的官吏实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方的和省的政权机关。”〔6〕 第四，在中央集权制下，中央集权是有一定范围的，不是把一切权力都集中于中央；而在中央高度集权制下，中央集权则没有什么范围可言，它把一切权力都集中在中央手里。恩格斯指出：“既然集权是集中在一个中心，既然这里的一切都是汇集在一个点上，那么，集权的活动必然应当是有普遍意义的，它的管辖范围和职权就应当包括一切被认为是有普遍意义的事情，而涉及这个或那个人的事情则不在内。由此就产生了国家的中央政权有权颁布法律，统帅管理机关，任命国家官吏，等等；同时也就产生了这样一条原则：司法权决不应当同中央发生关系，而应当属于人民，属于陪审法庭，而且，如上所述，公共事务不能纳入中央政权的管辖范围，等等。”〔7〕当然， 由于社会历史条件的发展变化，中央政府管辖的事务范围也会发生一定的变化。但有一点是确定无疑的，即在中央集权制下，中央集权是有一定范围和一定限度的，而不是将一切权力都囊括其中。与此不同，在中央高度集权制下，中央集权是不受限制的，不仅如此，它的本性和内在机制促使中央的权力不断地扩张和无限地膨胀，所谓“天下之事无大小皆决于上”。〔8〕 第五，中央集权制不与官僚制度相结合，而中央高度集权制则是与官僚制度相伴而生、相互依存的。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中指出：“现代社会所需要的国家中央集权制，只能在和封建制度斗争中锻炼出来的军事官僚政府机器的废墟上建立起来。”〔9 〕该书在1852年的版本中没有本段最后两句话，作为本段的结束语是：“打碎国家机器也不会危及中央集权制。官僚政治不过是中央集权制还受其对立物即封建制度累赘时的低级和粗糙形态。”〔10〕可见，马克思所肯定的中央集权制是不与官僚制度为伍的。而中央高度集权制则是以官僚制度为基础的。没有官僚制度，中央高度集权制不仅不能运行，而且一天也不可能存在下去。 第六，中央集权制不能牺牲地方利益，而中央高度集权制则必须剥夺地方利益。恩格斯说：“为了中央而牺牲各省并且建立丝毫也不比门阀贵族和金融贵族统治更公正、更合理的寡头统治，一个地区的贵族的统治，那它自然就在制造不公正。”〔11〕在中央集权制下，中央所代表的国家利益与地方所代表的地方利益是统一的和相容的，因此，在这一体制之下，中央不会也不可能牺牲地方的利益；而在中央高度集权制下，无论在思想意识上，还是在体制上，都奉行中央绝对至上主义，这样，中央往往以国家的名义，牺牲、侵吞和剥夺地方利益，使地方利益丝毫得不到法律和制度上的保障。
