DOI：10.3969/j.issn.1002-1698.2020.10.019 自从经济学家熊彼特(Joseph Schumpeter)将现代民主界定为竞争领导权的制度安排以后，流行的政治理论就倾向于不加区分地使用选举式民主和竞争性民主等概念。根据这种将选举活动比拟为市场交易的民主观，不同政党对领导权的竞争，有利于促进公共利益的实现。具体而言，在国家与社会关系的维度上，竞争性选举能够推动政权和平更迭，体现为国家权力来源于社会委托的正当性。在精英与大众关系的维度上，竞争性选举能够淘汰不负责任的政党，体现为政治精英回应社会诉求的有效性。大众参与和精英竞争无疑是西方国家民主实践的重要特征，但由于缺乏对具体制度模式的分类研究，人们容易从中得出两种简单化的看法：一是认为现代民主的本质是精英政治，公民的政治活动仅限于周期性投票，深入地参与决策过程将会妨碍国家治理；另一是认为选举式民主将伴随着政党轮换，政治竞争性越强则政党政府的回应性就越强。针对上述看法，本文尝试依据瑞士的共识民主实践指出，领导权竞争和政党轮换并非现代国家民主政治的必然特征，高度的公民参与也未必以牺牲治理质量作为代价。民主政治有效运行的关键在于，为社会诉求的公开表达提供畅通的渠道，借助权力共享式的制度安排弱化政治对抗，最终在政党协商的基础上建构广泛的代表性。针对瑞士民主模式的讨论还将表明，共识民主的代表性建构有赖于政治制度和社会条件的相互配合。在民众价值观念出现分裂的情境下，共识民主制度反而可能成为民粹主义兴起的诱因。 一、共识民主的历史形成 现代国家的民主政治在实践形态上主要体现为代议政治，由选举产生的代表具体行使决策权。而就民主政治的组织过程来说，代议制政府的实质是政党政府，政党在社会成员与国家权威之间承接“代表性链接”(representative link)的功能。①根据政治学家利普哈特的观点，西方国家的民主政治由于政党体制及其目标导向的差异，可以大体区分为以英国为典型的“多数民主”和以瑞士为典型的“共识民主”两种模式。②在多数民主中，统治权集中于多数选民支持的政党，落选政党被排除在执政集团之外，只能作为无权的反对派。与此形成对照，共识民主则主张，多数原则只是民主制最低限度的要求，政治统治应该获得尽可能广泛的社会支持。全体公民的共识而非多数公民的认可，才是民主政治所要追求的目标。共识民主试图超越“执政—反对”的竞争模式，在多数派政党与少数派政党之间组建执政联盟，通过权力共享增进最大多数国民的利益。根据共识民主模式，现代国家可以采取包容式的制度设计，塑造主要政党之间的协商关系，通过沟通和谈判等非竞争方式提升政策质量。在政治发展史上，诸多思想家们主要从“多数暴政”的角度反思多数民主的潜在危害，主张从宪法设计上维护少数群体的权益。共识民主理论则指出，制度设计的关键在于，超越多数派排他性地控制权力的局限，通过权力共享建构政治共识。少数派群体不仅是保护的对象，而且可以和多数派进行制度化合作，以此实现民主政治的普遍代表性。 在欧洲诸多具有共识民主特征的国家中，瑞士因其多元的族群构成和良好的政府治理而被视为民主政治的典范。根据1848年颁布的宪法，瑞士实现了从邦联到联邦的政治转型，跨入了现代国家的门槛。瑞士现代国家的建构，始终面临着外部的地缘压力和内部的多元冲突。基于邦联时期的经验教训，瑞士既要保障联邦政府不受地方势力的左右，维护共同体的政治秩序，又要避免联邦政府对地方权益的侵犯，保护长久以来的自治传统。瑞士最终在联邦制的基础上，建立联邦委员会作为最高行政机构，将权力集中于委员会而非个人。奉行合议制原则的联邦委员会的出现，为整合社会利益、建立政治共识奠定了基础，但这和成熟的共识民主还有相当的距离。从国家与社会关系的宏观视角出发，瑞士民主政治的建立过程呈现出两条相交的路径：一是在公民参与政治生活的维度上，逐渐形成了代议民主与直接民主相融合的制度形态；另一是在整合和回应公民诉求的维度上，逐渐形成了主要政党共享权力的大联盟政府。这两条路径分别从自下而上和自上而下相互连接的方向，共同塑造了共识民主的制度特征。 在制度形态上，瑞士的民主政治体现为代议民主和直接民主两种成分的复合。瑞士自确立议会民主制后，选举就成为统治正当性的基本程序。但普通公民的选举投票只是以民主的方式向精英赋权，并不能直接影响议会立法或政府决策。这种精英主义的政治实践，直观地体现在公民与联邦委员会和联邦议会的关系中。瑞士的联邦委员会由联邦议会选举产生，而联邦议会又由公民选举产生，所以联邦委员会是嵌入代议制政体的行政机构。瑞士的委员会体制形成之初，统治权长期由农村和市镇中的工商集团控制，普通民众被排斥在决策过程之外。为了改变资产阶级操控政权的局面，从19世纪60年代开始，瑞士产业工人等中下层群体在左翼政党领导下发起了民主运动，重申人民主权原则，认为“‘一切为了人民’是不够的，还必须由‘一切经由人民’来加以补充”。③公民要求参与立法和决策的民主运动，在苏黎世等州率先取得了成功，有关公民复决权和创制权的条款先后写入了州宪法。瑞士民主发展的显著特征是，各种具有进步色彩的制度实验首先兴起于各州，然后联邦效法各州，将其转换为全国性制度。瑞士公民直接参政权的实现，同样遵循了上述逻辑。根据1874年颁布的联邦宪法，瑞士公民获得了复决权。1891年的联邦宪法修改后，瑞士公民又获得了创制权。复决权是消极意义上的公民权，赋予了普通公民“否决”精英决策的合法权利。而创制权是积极意义上的公民权，它的主要功能是“合作”，赋予了普通公民立法倡议的政治机会。④公民直接参与政治决策，这本身并不是现代国家民主政治的创新。在瑞士邦联时期，施维茨等州就根据封建社会的自治传统，通过公民露天集会的形式批准重大决议。此种最初带有地方自治色彩的传统权利，一旦嫁接在联邦制国家和代议制政府的框架中，并依据宪法转化为复决权和创制权，就具有了实践人民主权的现代内涵。在公民选举权的基础上延伸复决权和创制权，促使瑞士的代议民主政体融合了直接民主机制。瑞士拥有了“代议民主与直接民主相结合的混合民主制”。⑤民主实践形式的混合，推动了瑞士共识政治的发展。
