教师申诉制度运行的法治困境及其出路

       中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2020)04-0007-07

       一、引言

       近年来，兰州高校女教师患癌被开除事件、湖南大学教师解聘案、安徽六安教师集体讨薪事件、山东日照教师因惩戒学生被列入信用黑名单事件等频频引起社会公众关注，这些事件或者案件尽管都是个案，但由此反映出的教师权益保障不力问题是普遍而深刻的[1]。作为基础性、专门性的权利救济制度，教师申诉在这些纠纷解决过程中发力甚微，经由申诉再提起复议或诉讼，甚至回归信访的情况并不少见，使得前者的制度功效在许多个案处理中呈现“虚化”倾向。同时，作为教师申诉制度的主要规范依据，《教师法》于2019年步入立法修订进程，在诸多立法动因及相应建议的讨论中，教师申诉制度因其制度规则的粗疏和实践运行的偏差受到了理论界的高度重视，被视为法律修订中需要重点解决的问题[2]。

       我们要审慎地反思，教师申诉制度的实践运行为何距离立法目的之达成尚有较大差距，这不仅涉及此项制度的功能定位和价值导向等宏观命题，而且关系到具体的制度设计和法律规则等微观议题。我们需要运用历时性和动态性的研究视角，考察制度的历史演进和现实运作及其对教育治理所产生的系统性影响，从而为未来的制度变革寻求某些认识论和方法论的依循。

       二、教师申诉制度的创设、内容和价值

       教师申诉制度的形成和发展有着深刻的社会背景和时代意义，早已嵌入从教育管理迈向教育治理的话语体系变迁之中。尽管此项制度的实效性并不尽如人意，但作为教师权利救济的基础性、专门性、便利性措施，教师申诉制度的创设与运行对于教师权益保障的目标宣示和涉教矛盾纠纷的现实化解还是发挥了一定的作用。

       1.教师申诉制度的成型过程

       任何制度都必然经历产生、发展和完善的过程，教师申诉制度也不例外。教师向学校及其主管部门提出维权诉求的社会实践由来已久，但成型的法律制度直到1993年《教师法》出台才得以正式落实。该法第39条从总体上规定了教师申诉的主要事由、受理机构、处理时限等，并经该法实施意见的细化，初步确立了教师权利救济的基本方式。事实上，早在20世纪50年代，申诉作为教师维权手段已经初见端倪。教育部于1953年曾明确教师作为国家工作人员的身份定位，而随后出台的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》将申诉作为行政处分的救济方式，尽管并未囊括其他教育行政行为，该规定仍为作为国家工作人员的教师提供了特定事由的申诉权，这可以视为我国教师申诉制度的雏形。

       20世纪80年代以后，伴随着经济体制改革所带来的权利诉求多元化，我国在教师职务聘任、人事管理，尤其是薪资待遇方面暴露出不少短板，《教师法》出台的主要动因就是回应“保障教师权益”的社会期盼[3]。为此，该法不仅突出了上述立法宗旨，采用列举的方式规定了教育教学、指导评价等六项教师权利，而且通过教师申诉制度的确立来维护实体权益，并在法律责任章节中对教师申诉的免受报复也作出了安排，此项制度由此走向定型化和规范化。

       表1 关于教师申诉制度的部分规范

关于教师申诉制度的总体规定	教师管理规范中列举的具体申诉事项	规范依据
《教师法》第36条、第39条；《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》第8条	职业道德失范行为处理决定(警告、记过、降低岗位等级或撤职、开除、其他处理)	《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》第5项；《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第9条；《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》第9条
	中小学教师资格定期注册结果	《中小学教师资格定期注册暂行办法》第24条
	教师绩效考核结果	《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》第5项
	涉及本人的考核结果、处分决定	《事业单位人事管理条例》第38条；《事业单位工作人员申诉规定》第2条
	招生违规处理决定	《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》第17条
	学术失范处理决定	《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第35条
	违反校园秩序处理决定	《高等学校校园秩序管理若干规定》第18条
	教代会代表因履行职责遭受压制、阻挠或打击报复	《学校教职工代表大会规定》第13条
	中小学校长接受培训的权利受损	《中小学校长培训规定》第18条