从古希腊到当代，西方民主的核心理念就是“服从规则的人制定规则”。据此来看，在现代大规模复杂社会中，协商民主面对的难题有三个：一是人们很难找到所有受政策或问题影响的人；二是这些人是否能够或愿意关注影响他们的每一个问题；三是他们能否在一个协商时刻“融入”协商，无论是实际的还是虚拟的①。因此，协商民主实践不能产生理想模式界定的正当结果，这就是协商民主的规模问题。 因为规模问题，协商民主陷入了协商与民主的对立。事实上，一段时间以来人们认为协商与民主的迫切需要是反向的，协商的标准在小规模环境中可以得到最大化的遵守，而民主在大规模环境中可以获得最大化的效果②。正当性的要求促使我们去思考各个方面对协商民主的不同贡献，而不是继续希望在一个理想的微观情境中协商能够完满达到正当性标准。要理解协商民主的理想目标，有必要超越对单一机构和过程的研究，思考整个系统中各个环节的相互作用。 基于协商民主的规模困境，当代西方协商民主理论出现了明显的系统转向。在一段时间里，人们对协商民主的印象就是在特定时间和地点，由相对较少的参与者依照较为严格的公开协商程序进行协商。学界倾向于关注微观层面的协商实践，聚焦于微型公众(mini-public)等协商场域，或是法院和议会等精英机构。当代西方协商民主理论的系统转向在很大程度上是对此前微观研究与实践的反思，试图将协商民主带回宏观场域，并研究微观与宏观层面之间如何相互关联。 实际上，早期协商民主理论就有“系统性”内涵。如尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)、塞拉·本哈比(Seyla Benhabib)等人，都曾以类似整体和整合的方式对微观和宏观的协商进行过理论研究，强调更广泛的公共领域在实践协商民主以及建立更正式的政治权威结构方面的重要性。简·曼斯布里奇(Jane Mansbridge)正式提出“协商系统”这一概念，指出这一系统包括正式的代表结构，还包括非正式的公共领域和可辨别的政治性私人谈话③。任何单一场域的协商都不能保证民主决策和政策的正当性。“协商系统”观点的一个关键特征是关注整个政治制度的协商能力和条件，不再研究孤立的协商实例，而是侧重于各种不同的协商实践，以及它们如何被整合到一个相互关联的系统之中。 以“系统”来思考协商民主有诸多优势。第一，一直以来，协商民主理论遇到的质疑和挑战很多都源于规模问题，建立协商系统能够突破规模困境。第二，系统性的视角使我们能够分析系统中不同部分的分工，每一部分在协商方面都有其优势和劣势，结果就是，以协商民主的理想标准来看，每个单独部分即使是在某些方面表现出低效甚至负面的影响，其依然对整个协商系统有重要贡献。第三，引进了对大背景问题和系统性缺陷的分析，这些分析会影响单独的协商场域，且有助于塑造更有效的协商④。 但这种系统转向又使协商民主面临精英化的问题。协商可以发生在许多不同的场域中，可能发生在与正式决策者隔绝的“飞地”，也可能发生在有限的精英中，并且精英协商给出的可能是技术、法律方面的建议或结论，而不是反映受影响者的偏好，因此并非所有的协商系统都是民主的。对协商民主系统转向的一个批判，就是认为协商系统在概念形成和实际操作方面都表现出精英化的特点。约翰·帕金森(John Parkinson)提出协商的系统性描述可能削弱其民主凭证(democratic credentials)，在现实中，决策者相信其他人为决策进程提供了高质量的投入，这些判断源于对参与者的动机和能力的评估。这可能导致基于更可靠的技术的视角在公众讨论中比其他视角更有分量⑤。因为在现实中，常常存在一种技术等级，未经管理的公共话语接近底层，向上依次是定性社会科学研究、调查研究、协商式微型公众，等等。来自不同层次的观点也会被区分为可靠的、不可靠的和混合的。在这种情况下，协商系统可能会导致某种不平等。在以专家意见为主进行协商的情况下，公众参与很容易变得被动，成为有权势者赋予公众的特权，而不是一个人可以向有权势者主张的权利。关于协商系统的主要论述，很少有对公民之间实际协商方式的概念化讨论，也很少涉及普通公民的观点如何到达遥远的赋权场域(决策机构)的问题。雅尼斯·帕帕多普洛斯(Yannis Papadopoulos)在对治理和决策发展趋势的观察中发现，在大多数治理创新中，协商的确受到了重视，但其大多发生在代表性弱甚至根本没有代表性的机构中，常常是非政治化的，缺少民主问责。人们可能在思考那些被他们无法控制的力量所约束的话题，而且这些不受控制的力量会破坏公众参与，并倾向于将讨论局限在精英圈子里⑥。 导致精英化的原因在于协商系统内部未能实现有效整合。公共的协商是在正式和非正式的空间及场域进行的，有些场域被赋权做出决策，其他的则是为公共意见的形成和辩论提供场所。要应对协商系统精英化的批判，就需要认真思考普通民众如何积极参与到协商系统中，以及他们的协商参与和产出如何能更好地与精英场域联结起来。基于此，近年在关于协商系统的讨论中出现了一种主张复合的观点。这一观点聚焦于系统中不同场域之间的联系及“话语线”(discourse line)在协商场域间的流动，期望以动态复合的方式为解决整合困境及其带来的民主危机寻求方案。 在早期对协商系统的讨论中，不同场域之间的联系被概念化为从非正式(公共)空间到决策机构的意见和话语传输(transmission)。比如，在哈贝马斯建构的协商民主的“双轨模型”(two-track model)中，协商政治沿着两条意见和意愿形成的轨道前进，一条是制度化的，另一条是非正式的⑦。“双轨”民主对非正式公共领域与代表机构的作用做了区分，分析了通过民主程序和制度规范做出决策的协商与公共领域形成意见的非正式进程之间的关系，协商政治正基于此而存在，它不仅仅依靠程序性的协商和决策，还需要非正式沟通来补充正式的、制度化的程序。哈贝马斯进一步对弱势和强势公众进行了区分，认为后者的意见最终会导出具有约束力的法律和政策，而前者无法做到这一点，但这两种公众之间并没有结构上的区别：在两者中，源于自发的、无限制辩论和协商的“沟通能力”都占据主导地位⑧。据此，政府机构(最重要的是中央立法机构)只是公民社会的技术延伸，公民社会是“非正式交流在社会流通中有组织的中点或焦点”⑨。
