第二次世界大战尤其是冷战结束以来，许多主权国家不约而同地采取权力下放的方式应对本国的分离主义问题，但是否真的如愿以偿?当前，学术界呈现出大相径庭的两种观点：一派认为，权力下放可以遏制分离主义；另一派则认为，权力下放会促发更加激进的分离运动。然而，现实情况是，权力下放在不同国家及在国家内部的不同地区均呈现出不同发展态势。如果以民粹运动或分离公投作为权力下放成功与否的标准的话，那么，权力下放在一些国家成功了，如芬兰、比利时、意大利等；在另一些国家则失败了，如乌克兰、英国、西班牙和伊拉克等。后者的情形又分为权力下放在该国的一些地区成功了，而在另一些地区则失败了。并且这些国家/地区既包括发达的国家/地区，也包括不发达的国家/地区，但其都是采行西式民主的国家/地区。本文选择英国和西班牙的五个地区作为主要考察对象，借助比较政治的研究方法，运用相关法律文本、民意调查及学术成果等文献资源，剖析和厘清权力下放与政党政治、社会异质及分离主义之间关系的内在逻辑。 一、作为回应分离诉求的权力下放 权力下放是指中央政府将一部分非主权性权力授予地方政府，包括立法权力下放和行政权力下放。①权力下放的逻辑是单线条的，在权力下放的过程中，中央政府拥有最终决定权。中央政府对个别或全部一级行政单位释放地方权力，既有地方社会发展的需要，也有分离主义运动的压力。 (一)英国和西班牙内部寻求分离的主体 一般来说，分离是主权国家某一部分企图脱离母国的单方面行为。这些分离主体包括语言、宗教、民族/种族等各种类型，英国和西班牙的分离问题主要都是民族或种族问题，但同时还夹杂着其他元素，比如，苏格兰的历史问题，北爱尔兰的宗教问题，威尔士、巴斯克及加泰罗尼亚的语言问题等。随着时间的推移，所有这些问题都以民族或种族的形式表现出来，因为它们必须依附于具体的实体之上，才能凸显自身。尽管分离问题最终都以同一种形态表征，但它们的肇始与演进却有各自的特点。 苏格兰是英国分离运动中最为活跃的一个地区，2014年还举行了有关是否分离的“独立”公投。由于苏格兰与英格兰联合的历史，前者一直保留着传统的象征及部分政府机构，内部同质性高，因而，在大英帝国走向衰落后，苏格兰的经济与社会问题逐渐凸显，“独立被认为是一种合乎逻辑的解决方案”。②威尔士和北爱尔兰成为联合王国的一部分都是英格兰征服的结果，其内部受英格兰同化的程度高，且在经济上受益于中央政府的补助也比较多，故此，它们对“独立”的主观意愿并不像苏格兰那样强烈。就当前来说，民族主义的持续发酵对威尔士和北爱尔兰的走向具有较大影响，其分离活动主要由具有民族主义倾向的政党推动，威尔士以威尔士党(Plaid Cymru)为代表，北爱尔兰以新芬党(Sinn Féin)为代表，但两党或其联盟皆未成为议会第一大党/联盟。目前，威尔士由工党执政，北爱尔兰则由统一民主党和新芬党等组成共享政府。这与苏格兰民族党近年来的持续执政不同，同时也是这两个地区分离活动相对较少的原因之一。 西班牙则不同。14-15世纪，伊比利亚半岛分布着众多王国，其中包括卡斯蒂、巴塞罗那、阿拉贡、纳瓦尔等。16世纪初，卡斯蒂王国和阿拉贡王国通过联姻方式塑造了今日西班牙的雏形。由于它们之间没有被相互征服的历史，都保留了传统的政治权利，其成为后来民族分离运动的“正当理由”。加上巴斯克和加泰罗尼亚皆处于西班牙北方边境，拥有独特语言和发达经济，致使在20世纪初其分离问题开始浮现。在巴斯克，主张分离的恐怖组织“埃塔”(ETA)已于2018年解散，当前，议会由具有民族主义倾向的民族党掌权，但它并不主张激进的“独立”，后者以团结巴斯克党(EH Bildu)为代表。加泰罗尼亚是西班牙分离程度最为严重的地区，分别于2014年和2017年相继两次强行举办单方面分离公投。分离派一直掌控着自治区议会，包括左翼共和党(ERC)和人民团结候选人党(CUP)。相比而言，由分离派掌权的地区比由统一派主政的地区更具有推行分离运动和发动分离公投的条件。 (二)从分离运动转向权力下放的新尝试 “有意义的权力下放、照顾到特殊种族需要和接受多样化，这些措施都有助于预防危机”，③英国和西班牙几乎在同期启动这一做法。从两国内部而言，权力下放方案不会改变单一制国家的议会主权原则，而且对中央政府的权力几乎没有实质性影响；④从国际上看，“如果联合国出现成千上万个主权国家，这对现有国家来说都将是一场噩梦”，⑤国际社会普遍反对分离。 19世纪70年代，英国率先在苏格兰和威尔士分离问题中提出权力下放方案。但是，这一设想的实施并没有像中央政府所预期的那样顺畅。1979年，苏格兰和威尔士首次公投便遭遇失败，直到1997年才在第二次公投中通过。随后，北爱尔兰亦于1998年公投通过有关权力下放的《耶稣受难日协议》。英国中央政府权力下放过程会出现一波三折的情形，这与由工党和保守党主导的政党体制及三个地区在联合王国中的地位与条件有关。有学者指出，首次公投失败要归因于1979年工党巩固权力的结果，而1997年公投之所以成功在于它是一个跨党派的广泛共识方案。⑥保守党和工党的不同政治考量是影响权力下放的一个重要变量，与中央政府对苏格兰权力下放的讨论相比，两个大党对威尔士的立场更加多变，它们在接受民意和主动放权之间摇摆不定。⑦除此以外，在自治权方面，三者也不尽一致。在2011年之前，威尔士的主要立法仍由威斯敏斯特议会负责，苏格兰拥有除保留权力之外的全部权力，北爱尔兰与苏格兰的情况基本相同，但前者还有被明确承认的“自决权”，以及掺杂着国际因素。⑧不难看出，权力下放的大小跟分离运动的激烈程度呈正相关关系。
