中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2019)06-0079-08 一、问题的提出 第十二届全国人民代表大会常务委员会于2016年11月7日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，明确了对修法决定公布前设立的民办学校选择登记为非营利性民办学校的，在终止办学时，符合条件的可以申请获得补偿或奖励。随后国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发[2016]81号，以下简称《国务院三十条》)，在政策层面重申了这一规定。以上政策对现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励做出了原则性规定，为各省级政府制定和实施本区域相关补偿与奖励办法提供了法律依据和方向指引。然而，目前大多数省级政府还未颁布关于选择登记为非营利性民办学校补偿与奖励的具体规定，一些已颁布相关补偿与奖励规定的省级政策文本中，在补偿与奖励的过渡期限、范围、综合考虑因素、具体核算等方面呈现出较大差异，且均未涉及补偿与奖励实施过程中争议如何解决的问题。随着一些省域现有民办学校选择登记过渡期限的临近，亟需中央和地方两个层面对选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励做出进一步的制度设计。 当前，学者对选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励问题已有一些研究。徐绪卿认为，补偿和奖励是激发现有民办学校举办者办学积极性的主要方面，鼓励民办学校选择非营利性办学。对于选择非营利性并继续办学的民办学校，各地应着重从办学层次、资产规模和原始投入等方面加以考虑，根据实际情况采取不同的奖励政策，对补偿与奖励的范围和条件、资金来源以及测算方案等方面存在的问题还需要继续探索。[1]章露红认为，急需制定现有民办学校分类选择的补偿与奖励办法，各地需明确补偿与奖励的对象和资格、清产核资的时间和费用、补偿与奖励的标准和测算方法、补偿与奖励的获取方式和期限等一系列问题。[2]李虔等认为，应及时制定非营利性民办学校举办者奖励或补偿办法，将举办者前期投入计入办学成本，最大限度平衡改革目标和举办者的既有利益。[3]魏聪等认为，在补偿与奖励的方式和额度方面还需慎重思考，探索出一个既能维持社会力量兴办教育的热情，又不对政府财政造成巨大压力的恰到好处的标准。[4]李虔认为，现如今有关举办者办学回报和剩余财产分配的问题以及对非营利性民办学校扶持和监管等方面的问题一直未得到合理的解答，并提出在新政推进过程中，应着重对选择非营利性民办学校举办者的补偿与奖励方案进行细化。[5] 总体上，学者们认为补偿与奖励是促进出资者选择非营利性办学的主要动力，但仍需明确补偿及奖励的范围和条件、资金来源、计算方法与额度等问题，进一步完善相关补偿与奖励制度，细化具体操作方案。在实践中，中央及各省域存在的上述补偿与奖励规定模糊的问题给出资者的选择登记造成了一定的困惑，各省级政府在明确有权补偿与奖励的主体、计算方法和具体程序等方面的政策存在较大的偏差，且实效性也有待进一步的考证，一定程度上阻滞了选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励工作的整体推进，直接影响选择非营利办学政策的落实，并可能最终影响分类实效。本文以行政补偿与行政奖励理论为基础，建议从原则、范围、程序、救济措施、具体计算方法等方面入手，进一步细化完善补偿与奖励制度，助力民办教育分类管理实施中各相关利益主体的困惑澄清、困难解决、困境突围。 二、选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励的性质及基本内涵 选择登记为非营利性民办学校的补偿与奖励，作为行政补偿与行政奖励中的一个具体类型，学界尚无全面、系统、具体的理论研究。 (一)选择登记中的行政补偿 目前，我国行政法学界对行政补偿的概念并无统一的界定。本文认为，行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在依法行使权力、履行职责的过程中，因其合法的行政行为致使行政相对人的合法财产及其权益遭受到特别损失，国家基于公正原则，依照正当程序给予行政相对人损失补偿的法律制度。在理论层面，学者们很早就基于国家为何对合法行政行为依法承担补偿责任的问题进行过长期的理论探索，并形成了特别牺牲理论和公共负担理论等。其中，特别牺牲理论认为公民为社会公共利益所做出的个人牺牲，国家应当依法给予公正补偿，切实保护行政相对人的合法权益，平衡公共利益与私人利益间的冲突。公平负担理论则指出政府的活动是基于公共利益而实施的，因此社会成员在享受公共利益的同时理应平等分担相应的社会成本，两种理论都蕴涵着平等保护权利的法治精要。[6]在制度层面，《宪法》第十三条为行政补偿提供了宪法依据；《国防法》第五十五条、《水法》第三十五条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》就相关方面的行政补偿做出了具体规定。 在民办教育分类管理新法新政实施背景下，新修订的《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)和《国务院三十条》对现有民办学校选择登记为非营利性民办学校做出了原则性规定，明确了根据出资者原有出资情况和合理回报情况，结合投资理财、社会公益等因素的实际考量，依据合法指标、程序对选择登记后终止的民办学校的出资者进行资金补偿。按照行政补偿的性质，国家应当依法明确民办学校出资者为行政相对人，依据其选择分类登记后原有出资及合理回报遭受的损失情况，公平公正地给予其相应补偿，其实质就是国家为保障出资者合法财产权，对其因终止办学而受到的损失给予合理补偿。
