明清两代，府县官数量庞大。从史志中可以看出：以此官擢者，事迹有见；以此官败者，劣迹有载；其平庸而事迹不突出者，大部分地方志也记载其姓名、出身、为官年月。在《名宦》《官师》《乡贤》等志传中，总会有几名府县官入传。由于地方志编纂者本着记功德、不记仇怨的方针，非但不为贪官酷吏立传，也不揭示昏庸无为者，以地方志为主来谈府县官的施政行为，则难免失之偏颇。在大计、按察活动中，动辄罢免弹劾官吏成百上千，府县官的贪酷不职行为屡见不鲜，以弹劾为主来谈府县官的政治行为，则难免偏激。在文集笔记中(包括传记、墓志、行状、表序等)，彼此互相吹捧，“虽贵为卿相，必有一篇极丑文字送归林下(弹章)；虽恶如梼杌，必有一篇绝好文字送归地下(墓志)”①，这就大大降低其可信程度。尽管如此，各种史料有关事迹的记载，仍是研究府县官的基本资料，可以用于政治行为分析。 一、朝廷政策法令的制约 总体来说，明清两代在开创时期的吏治还是比较清明的。清人赵翼讲：“(明)太祖起闾右，稔墨吏为民害，尝以极刑处之。然每旌举贤良以示劝，不专任法也。尝遣行人赍敕赐平阳令张础、建阳令郭伯泰，旌其治行。又或因士民之请留良吏，辄进秩留任，并有坐事被逮，部民列善状上闻，亦复其官，且转加超擢者矣。既擢矣，而其人改节易操，则又重法绳之。所以激劝者甚至，故一时吏治多可纪。”②《清史稿·循吏传序》则说：“清初以武功定天下，日不暇给。世祖亲政，始课吏治，诏严举劾，树之风声。”顺治帝曾令：“今后内外大小官员，凡受赃至十两以上，除依律定罪外，不分枉法不枉法，俱籍没家产入官，着载入律例。”③由于“在法律上，籍没是远比追赃更为严厉的裁判”④，所以，开创时期的吏治清明是统治者运用权力促成的。 权力的应用需要权威。虽然权威不需要个人素质，但权力的应用与个人素质密切相关。朱元璋缔建的明王朝，在“社会整合的总体框架，形成一个社会等级制度相互强化的结构，全部是为了提高皇帝的地位。而他所制订的国家管理的法规和禁令，在多种范围内对正统和异端下了定义，从而起了维护权力和权威的作用”⑤。清代“顺治朝当鼎革之始，又在烽烟未息、城舍丘墟、民族隔阂尚深之际，在多尔衮和顺治帝主持下，毅然断然大力整肃吏治，不能不承认是一盛事”⑥。皇权至高无上，有过之而无不及，若应用得体，在一定程度上改观吏治是很有可能的。 《明史·循吏传序》讲：“洪武以来，吏治澄清者百余年。当英宗、武宗之际，内外多故，而民心无土崩之虞，由吏鲜贪残故也。嘉隆以后，吏部考察之法，徒为具文，而人皆不自顾惜。抚按权太重，举劾惟贿是视，而人皆贪墨以奉上司。于是吏治日偷，民生日蹙，而国亦遂以亡矣。后人徒见中叶以来，官方隳裂，吏治窳敝，动谓衰朝秕政，而岂知其先崇尚循良，小廉大法，几有两汉之遗风，且驾唐宋而上哉”。《清史稿·循吏传序》讲：“圣祖平定三藩之后，与民休息，拔擢廉吏，如于成龙、彭鹏、陈璸、郭琇、赵申乔、陈鹏年等，皆由县令洊历部院封疆，治理蒸蒸，于斯为盛。世宗综核名实，人知奉法。乾隆初政，循而勿失。国家丰亨豫大之休，盖数十年吏治修明之效也。及后权相用事，政以贿成，蠹国病民，乱萌以作。仁宗矫之，冀涤瑕秽。道、咸以来，军事兴而吏治疏。同治中兴，疆吏贤者犹能激扬清浊，以弥缝其间。然保举冒滥，捐例大开，猥杂不易爬梳。末造财政紊乱，新令繁兴，簿书期会，救过之不遑。又迁调不时，虽有洁己爱民者，亦不易自举其职。”两者都提到吏治曾经出现过阶段性变化。这种变化，有君主的责任，也有制度上的原因。 有人将明代划分为开创(1368-1449)、腐化(1450-1521)、整顿(1522-1582)、衰敝(1583-1644)四个时期。⑦亦有人根据这个分期，把《明史·循吏传》出现的120名循吏进行分期统计，有110名是在开创期，而衰敝期仅有1名。⑧对清代，还未有人运用这种分期方法，但习惯用顺治、康雍干、嘉道、咸丰同光来划分阶段，与明代也有相同之处。《清史稿·循吏传序》概述吏治发展各阶段之后，分4卷载入116名循吏(包括附传)，是按年代顺序排列的，咸丰同光以后仅收录21名。检索地方志，可以看到，所收录的循吏名宦虽以开创期为多(占40%强)，但在衰敝期也不少(占30%弱)。史书的编纂者对明清初期吏治持肯定态度，故《循吏传》所收录的循吏以初期为主。世界是五彩缤纷的，即使在贪官污吏遮天蔽日之时，也会有洁身自好者。地方志中收录衰敝期的循吏名宦居多，一是因为编纂者对清明的吏治有所向往；二是由于编纂者碍于情面，对当事人特别是当权人顺从；三是他们受到这些传主后人的嘱托，权力和人情起到一定作用。 从地方志所收录的府县官名录来看，除对升官和调繁的去向有所记载之外，大多不讲这些府县官是什么原因去任的。府县官的任期一般是三年，而地方志所登录的府县官中，有许多没有任满三年就去职的，有的竟在一年连换三官。任不满期，应该是非正常去职。以地方志收录府县官的名录结合上述分期来分析，可以看出：在明清初期，府县官任满和久任的居多；中期以降则久任的减少，循资排辈，如期迁调者多；晚期则不但久任的减少，而且不满任和调任的增多。王笛统计了清代四川省六个县的知县平均任期，认为“清前期知县任期较长，平均五年左右；中期任期一般在二年左右，后期一般一年半左右。清中后期知县的更迭相当频繁，这恐怕与当时统治结构的松弛、政局不稳有关”⑨。应该说，每一个朝代开创时，需要的人才都不是充足的，任期稳定或久任的现象比较多。当走入正轨之后，从各种途径选拔上来的人才渐渐增多，乃至充斥。以清代中期以后而论，各省需次候补的官员超过额定数目，“光、宣间，各省官僚自道员以至未入流，多者可数千人，需次者日多，槁饿以死者所在皆有，其有势力善运动者，则兼数差”⑩。在百人候一缺的情况下，府县官要想久任或满任，没有强硬的后台是很难办到的。 一般说来，府县官久任与频繁调动是在朝廷严惩贪酷和政治败坏时，而任期相对稳定则是在政治安定时。例如，明初朝觐考核，以“称职而无过者为上，赐坐而宴。有过而称职者为中，宴而不坐。有过而不称职者为下，不预宴，序立于门，宴者出，然后退”；每次考核的结果是“称职者十之一，平常者十之七，不称职者十之一，而贪污阘茸者亦共十之一”。这种比例是比较合理的，因此能收到“士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷”(11)的政治效果，任期也相对稳定。再如，清初重视清廉，并且破格加以奖励，“其时廉吏辈出，灵寿令陆陇其等擢隶宪府，吏治蒸蒸，称极盛焉”(12)。在严惩贪酷时，则巧宦避祸，直臣受辱，“善事上官，无失名誉，中主之陋言也，而今为巧宦之捷径。好官自我，笑骂由人，邪臣之丑谈也，而今为希宠要诀。噫！端人正士难免乎于今世矣”(13)。得宠者即便贪残似贼盗，也受不到惩罚，而不善事上者，即便是守身如玉，也难免受到责罚。得宠者荣迁，失上者罢免，任期也就不稳定。在政治败坏时，一方面由于官僚们不择手段地追求个人的政治和经济利益变成公开化，“于举知县作弊尤甚，贿赂公行，肆无畏忌”(14)；一方面是“四方多事，公私匮竭，科征不息，民何以堪”(15)。在仕风大坏的情况下，府县官们的政治行为则多偏向于私意，政治心理也多不正常。“仕途中人怀便己之私，每遇一事，为己之念重，为民之念轻。明知其于民有益而于己无益，亦不肯为，若更于己有累则动色相戒”(16)。人怀私意，则不免“廉耻扫地，趋媚成风，以通达为高致，以廉退为矫激，以推奸避事为老成，以党恶和光为忠厚。其群居言议所及，心志所向，不曰升官，则曰成家，其有语及国事当忧、民瘼当恤者，则众怒群猜，百口排斥，不曰生事，则曰好名，必使无所容身而后已”(17)。不能无所作为，也不能有所作为，官场风气则大坏，官僚们贪权固宠，处世圆滑成为时尚，他们“以言不出口为淳厚，推奸避事为老成，圆巧委曲为善处，迁就苟容为行志，柔媚卑逊为谦谨，虚默高谈为清流，论及时事为沽名，忧及民隐为越分。居上位以矫亢刻削为风裁，官下位以逢迎希合为称职。趋爵位以奔意，辩谀为才能；纵货贿以侈大，延纳为豪俊”(18)。在顺从权势、逢迎钻营的暗昧心理下，虚伪的政治行为成为时尚，但一人败往往累及一群人，任期也会出现不稳定。
