政策过程反映了权力主体进行资源和权威分配的过程，体现了一个国家的政治性质。因此，对中国政策过程的分析是认识中国政治很好的视角，政策制定过程作为政策过程的重要环节，始终是西方学者关注的对象。海外学界对中国政策制定过程的主要研究范式发生了几次重大转换，从派系政治模式、官僚政治模式到社会参与模式，研究范式的转换折射了对应时段的中国政治变迁。变迁中的中国政治具有海外流行的“威权主义”“威权政体”概念所无法涵盖的新内涵。 一、派系政治模式 在中国政治研究中，对政治精英的分析具有重要意义。一方面，中国政治文化中自古就有精英主义传统；另一方面，海外学者们认为1949年以后的中国权力高度集中于中央，政治体系中较低层级完全依附于上级，这正是全能主义模式对当时中国体制的影响。 起初，西方主流的中国政策制定过程的研究主要集中在精英群体身上。自新中国成立至“文革”前，“精英团结”是主要概念，它强调中共政治精英间的团结，认为中共的领导集体铁板一块。这一范式典型地体现在《剑桥中华人民共和国史（1949—1982）》中。“文革”爆发后，以“精英冲突”为出发点的派系政治则成为主要的研究方面。 所谓派系，就是通过面对面的个人关系纵向组织起来的庇护人—受惠人网络[1]。派系政治的主要研究者有黎安友、邹谠、罗德明等。黎安友以“派系模式”分析中国政治，将派系视为一种建立在利益交换基础上并含有扈从关系的人际关系结构。他认为派系之间的关系是按照“共识—冲突—合作”的规律不断循环的[2]。邹谠则用“非正式团体”来替代派系概念，提出不同团体间博弈的“赢者通吃”观点[3]。罗德明发展了邹谠的观点，认为派系虽是中国政治中的重要力量，但在实际政治过程中，并非只有派系的作用，还必须考虑正式政治的因素[4]与此同时，派系政治模式之中存在着多个理解派系博弈的角度，主要包括权力斗争模式①、政策分歧模式②等，研究者对派系之间是权力斗争还是意见不合等问题有各自的看法③。 坚持派系政治模式者认为，政治精英所组成的派系之间“商议、讨价还价和妥协”[5]的互动形成了政策过程，因此理解高层领导人的个体背景和关系才是关键。当时，政治派别显化、斗争激烈、政治过程制度化水平低，为派系研究提供了背景材料。 派系政治研究范式的缺陷在于：一方面，将政策制定过程视为纯粹个人化的行动，陷入了不可预期、无从寻找内在规律的困境；另一方面，忽视正式制度的作用和其他参与者的角色。因此，随着改革的推进和政治的变迁，这一研究范式也越来越缺乏解释力。 二、官僚政治模式 自20世纪七八十年代起，海外学者对中国政策过程的研究路径发生了变化。这一时期，改革开放将新中国的发展历程引入了新阶段，政策过程随之发生了变化。同时，中国与海外的交流接触也日益频繁，使海外学者有更多的机会和渠道了解中国政策过程，提出了更多具有总结性、归纳性的模型。 相比于派系政治模式的研究者将视角局限在“个体精英”方面，另一些中国政治研究者将目光转向中国政策过程的制度层面，将正式制度和非正式制度结合起来，关注中国政策制定过程当中的结构性因素，研究的关注点从高层政治精英群体下移并分散，开始关注官僚部门及其行动。越来越多的海外学者逐渐认识到，随着改革的开展和推进，中国政策制定过程并非单纯的自上而下权力灌输的过程，不再只是高度中央集权下的顶层精英的决策，而是不同层级的官僚机构之间商讨、博弈、共同参与的过程。 这一时期，出现了以李侃如、奥克森伯格、大卫·兰普顿等学者为代表的“官僚政治模式”研究范式。他们认为，除了权力精英，官僚机构在政策制定过程中也扮演了重要角色。因此，需要强调正式的制度安排、官僚机构及其结构的作用。基于这一认识，一批关注各个政策领域的研究和子模式涌现出来，如“碎片化的权威结构模式”“官僚多元主义”“竞争性说服模式”等。从官僚政治的视角出发，这些研究深入到各个领域的政策系统中，来研究改革开放以来的政策制定过程。从这些研究中可以看到，在不同的职能领域和地区之间，在不同的官僚机构之间，政策制定过程既具有共性，也具备各自的特点和模式。 因此，官僚政治模式一方面关注宏观的改革政策，另一方面也关注不同领域、行业和地区具体的政策过程，其中体现了中国政策过程的特点。如中国政治专家李侃如认为，中国的改革并不是在有明确蓝图的情况下开展的，而是在高层和地方的行动、调整和协商之间不断推进的[6]。既要改革，又要兼顾政治体制的统一，所以改革政策是以渐进的方式向前推进的。同时，很多时候，地方干部和普通民众也会自下而上推进改革，如当主要的改革者对由此产生的新情况表示认可时，它就成为全国性的政策。而这种并非规划详尽的政策框架，恰好将一部分权力赋予了地方，使得地方行政机构在改革的政策过程当中拥有了影响政策的权力。 德国学者韩博天看到了地方政府和顶层以下官僚机构在中国政策制定过程中发挥的独特作用，认为以“由点到面”和“试点”为核心的政策过程，是中国改革发展独具特色的特点[7]。
