中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2018)04-0065-08 20世纪90年代以来，公私合作制(PPP)在世界范围内得到了广泛响应。国外对PPP概念界定有几种代表性的定义，如英国的定义、美国PPP委员会的定义、[1]加拿大PPP委员会的定义、[2]世界银行的定义等，[3]联合国已经将公私合作制(PPP)描述成一种“战略需要而不是政策选项”。 当前，英国和澳大利亚的PPP模式发展较成熟；加拿大、美国等属于第二梯队。[4]英国、澳大利亚等国家PPP项目的运作领域包括教育。[5]理论和实践证明教育领域适合采用公私合作的形式。公共教育服务对私人部门开放，将PPP模式运用到教育领域便形成了教育PPP模式，是一种私人部门与公共部门组成的教育服务供给的联合体。PPP运用到教育的领域包括学校基础设施建设、学校的管理与教学等诸多方面。 本文以PPP项目发展较好的英国、澳大利亚、美国、加拿大这四个国家为例，探讨这些国家教育领域公私合作制(PPP)的兴起与发展缘起、表现及其对教育的影响，提出可供我国教育PPP发展的借鉴措施。 一、教育PPP兴起与发展机理 (一)理论释义 1.法律与政策层面 大陆法系和普通法系对于PPP的法律关系认识不同。在普通法系国家，没有公法与私法之分，也没有行政合同与民事合同之分，政府也可以为了公共利益行使权力而不受合同的约束，但私人承包商一般有权得到某种补偿或公平的调整。[6]PPP合同不管是什么性质，其法理基础都是为了公共利益，PPP模式并没有改变公共部门或政府提供公共服务的性质和法律职责。所以，政府需要建立一系列公私伙伴合作关系的法律框架，规范合作方行为，发展公共利益。 PPP合同是理顺合作方法律关系的重要体现，合同明确规定了双方的权利与义务，其清晰界定可以避免和减少合作中的纠纷。国外PPP模式的兴起与发展离不开法律规制与政策的推动、支持与保障。英国PPP法律体系的核心是公共采购法，财政部的政策指南是其有效补充。[7]美国PPP方面的立法以州为单位，截至2017年1月，其拥有PPP法的州有37个。[8]加拿大的PPP法律体系包括全国性和地方性立法以及相关政策。[9]这些立法与政策也有力地推动了PPP项目的运作效率与规范性。 2.经济机理 产权理论认为，公用事业部门低效率的根本原因是公用产权制度的内生缺陷，主要表现为“搭便车”、集体行为以及监督不完全的缺陷。[10]所以，有必要重新构造公共部门的产业结构，适度私有化改造。竞争理论认为，缺乏有效的竞争带来公用事业部门的低效率，需要建立一个相对公平和有效的竞争性的市场结构和形态。[11]两个理论都认为需要对公用事业部门进行改革，只是改革的途径和形式是不一样的。但是，公用事业部门的产业性质又决定了不能完全私有化和开放竞争。[12]政府和市场走向融合，成为互相补充的混合关系，公共部门与私人部门合作的二元主体结构应运而生。教育公用事业的产权及其存在的市场结构，加之教育成本和收益的难以核算与计量，很容易出现搭便车或供给不足等现象，需要一种可持续性的制度保障，公私合作制成为一种重要的教育制度选择。 按照制度经济学的观点，有效的制度安排是促进经济增长的关键。公私合作制的有效性体现在激发了私人部门的投资热情，解决了公共部门的资金压力，并提升了公共服务的效率与质量。此外，公私合作制充分发挥了政府(公共部门)和私人部门各自的禀赋优势，具有内在的经济性。[13] 公共教育事业具有公共性和公益性，这与盈利性特征是有矛盾和冲突的。教育的公私合作制一定程度上体现了公益性，又保证了企业有限度的盈利。虽然盈利性一定程度上有悖于教育提供公共产品的特点，但PPP中有政府的适度参与监管。这些都成为公私合作制兴起的经济机理。 教育投入与产出具有规模大、周期长的特点，其隐形产出又具有长期性并且难以计量，但教育作为社会基础设施工程，其重要性又不容置疑，发展方向的偏差危害巨大，这也是教育产品与服务具有巨大外部性的重要体现。教育PPP可以实现以较少的政府资本撬动私人资本和社会民间资本，如加拿大在2009-2017年间，政府通过基金投入13亿多美元就撬动了68亿多美元的项目资金。[14]因此，教育PPP满足了各方利益关切，实现了多赢，如果是股份制的合作，则实现了长期权益资本的融资，另外，政府的参与宣传也使长期债券的融资增信，使得教育PPP项目的长期债券融资更加现实。 (二)现实原因 提高公共部门的工作效率和缓解财政压力是各国推广PPP的两个最重要原因。垄断导致的低效率成为各国公用事业部门运营的通病。因此，有必要进行政府治理模式的改革。“私有化”虽然减轻了政府财政压力，但是，仍然难以解决市场垄断势力问题。因此，公私合作制的合同式制度安排就成为满足这种要求的方式，有人也将这一阶段称为“再监管阶段”或者“有限竞争阶段”。[15]PPP模式在英国缘起与发展的一个很重要的原因就是为了解决公共支出增加及政府所面临的巨大债务压力问题。[16] 另外，教育PPP的运用也是为了改变教育基础设施状况，满足公众对教育的需求。美国PPP运用于教育领域的初衷是为了改变教育基础设施恶化的现状。20世纪90年代初，美国75％的学校建筑不足以满足学生的需要，并且随着时间的推移，状况还会恶化。[17]1995年华盛顿特区的杰姆斯·F.牡蛎双语学校在面临资金短缺、状况恶化的情况下，成功引入合作伙伴，极大改善了学校的基础设施。在尼亚加拉大瀑布区，以私人资金建设公立学校，回租给公立学校所在区的公共部门，学校由私人部门经营30年后交还学校所在的区域。[18]21世纪初，加利福尼亚校区开展教育PPP前也面临一系列的问题：适龄入学的儿童数量增长，学校校舍老化，许多学校人满为患，政府财政困难难以保障学校正常维护。[19]1999年，对美国学校和大学私有化与合同服务的调查发现学校将某些服务交给私人部门经营的首要原因是：节省资金并试图改善运营。[20]资金的困难也迫使有些大学采取强制性的休假措施，削减工资与管理费用，例如，布朗大学就削减了年度支出计划，哈佛大学冻结了肯尼迪政府管理学院和艺术与科学学院的工资。布兰迪斯大学宣布了售卖即将关闭的艺术博物馆的6000多件艺术作品。[21]财政压力与人们对公共服务的需求不断增长形成反差，进一步推动了PPP的发展。
