文官制度是美国政治制度的一个重要组成部分。自19世纪末创设，经历20世纪的演进，美国文官制度得到了发展，取得了一系列建设成果。由这一制度造就的文官集团在20世纪的崛起与膨胀，不仅使其逐渐演变为美国联邦政府立法、行政和司法之外的“第四部门”，并且对美国政治权力结构产生了较为明显的影响。 一、美国文官制度的创设与演进 在早期国家建构中，美国“国父”们并不喜欢政党和党派纷争，也不鼓励发展政党政治，但从19世纪20-30年代开始，与选举政治并进，美国政党的兴起，仍呈现出不可阻挡的势头。伴随政党政治的兴盛，每次大选过后，获胜的新总统都倾向于把政府官职通过“配额”的形式，分发给同党成员和亲信，久而久之，便产生了“政党分赃”现象。美国政党较为明显地影响新政府的组成，大致始于杰克逊政府时期。因为在杰克逊总统主政后，不仅“大众政治”理论受到追捧，而且“政党分赃”亦得到认可和受到鼓励。故而，从此时开始，美国公共管理改变了早年“绅士政府”时期官员选任上注重出身、品行、能力和才华的传统观念，转而更信奉政治忠诚和服从政党意志的政治理念。“政党分赃”虽有利于美国早期民主政治的发展，并在一定程度上改变了“弗吉尼亚王朝”①和东北部政治家控制联邦政府的权力格局，但这一新的政治现象亦带来了政府缺少连续与稳定、行政低效和政治腐败等后果。美国内战以后，随着政府腐败案的频频曝出，“政党分赃”遭到的抨击越来越猛烈，政府内外要求改革吏制的呼声更是此起彼伏。此时公众对由有技能的公仆来担任政府官员的强烈诉求，在一定程度上推动了美国吏制整顿，并最终促使国会在1883年通过《彭德尔顿法》，创设了常任文官制度。 美国文官制度的核心是“功绩制”，体现在竞争考试、职务常任和政治中立三个原则上。竞争考试原则第一次把政府选人用人建立在“功绩制”的基础之上，堵住了庸才进入政府的途径和滋生腐败的“灰色通道”，提高了官员素质和工作效率。职务常任原则第一次把政府官员分为事务官与政务官两个集团，前者终身任职，不与总统共进退，保证了政府的连续与稳定和高效与廉洁。政治中立原则第一次把文官从党派的纷争中解脱出来，使之成为独立的政治力量，撼动了政府腐败的根基。此外，在这次改革中，联邦政府新设立了超脱于政党之上的文官委员会。因此，无论从行政还是政治意义上说，文官制度的创设都是“美国联邦政府管理史上的一个重要的里程碑”。② 然而，19世纪美国文官制度仍处于创制阶段，进入20世纪以后才得到了长足的发展，并以管理机构的健全与文官集团的崛起为主要标志。在19世纪吏制改革中，美国联邦政府便把打造“一个超脱和置于政治竞争场所之外的文官管理机构”③作为一项重要的内容。伴随1883年《彭德尔顿法》的通过，美国历史上第一个文官管理机构——文官委员会诞生。文官委员会既是一个直属总统的独立机构，又是一个集立法与裁决权于一身的特殊机构，总揽文官考试及相关管理事务，受理文官申诉案件。在20世纪演进中，文官委员会的职责与权限有扩大的趋势，但文官委员会兼有立法和裁决双重权的特点，在一定程度上有悖于美国政治结构中的“分权与制衡”原则，所以改革文官管理机构便很快提上了二战后政府的议事日程。战后美国政府在文官机构建设上经历两次较大的变革：第一次是胡佛改革，第二次是卡特改革。1949年，为了改革和完善美国文官制度，联邦政府成立了由前总统胡佛任主任的第一胡佛委员会。在文官机构建设上，胡佛委员会提出改组人事管理机构，变革文官委员会职能，把分散和下放文官委员会权力作为改革的主要目标。具体做法是，文官委员会主管的考试权力下放到行政部门和各个机关中，文官委员会则成为拟定人事法规与指导原则、进行监督的人事管理机构④。在1978年文官制度改革中，卡特总统最终决定撤销文官委员会，由新成立的联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳工关系局三个机构代行职能。经过调整与改革，美国文官管理机构效能发挥得更好。所以说，这次改革是“继1883年《彭德尔顿法》颁布以来改变联邦人事机构性质最大胆的一次尝试”⑤，此后美国在文官机构建设上基本未突破这一框架。 20世纪以来，为适应政府职能转变与延伸的实际需要，美国联邦政府规模与文官队伍亦随之扩大。文官制度建立之初，由于机构和规模的局限，美国政府中文职官员的数量和比例十分有限。根据1884年统计，联邦文官总人数仅有13，800人。但进入20世纪以后，文官人数增加的趋向已开始显现出来。1900年，美国联邦文职人员接近20万人，1945年，发展到381.6万人。⑥在不到半个世纪的时间里，文官人数增加超过19倍。20世纪70年代以来，美国文官队伍一直保持在200万人以上的规模。到20世纪末期，把州和地方政府都算在内，美国文官总数已接近2000万人。⑦文官队伍的扩大，还体现在进入“功绩制”考核系统官员数量的增多。《彭德尔顿法》颁布之初，这一类别文官在美国联邦雇员总数中仅占10％左右，但到了20世纪初，已达到40％，1932年，又达到了80％⑧，二战以后，甚至达到85％⑨以上的比例。伴随美国政府规模的扩大，文官集团也随之崛起与膨胀。 从政治学理论上分析，创设文官制度的初衷，是将行政与政治功能分开，事务性的工作交由经过考选录用且有专业技术的文官执掌，这样既可提高工作效率，又能防止政治操控行政和引发政府腐败。但20世纪以来，文官不断介入政治和权势膨胀的现实，似乎又有悖于改革的初衷，带来了矛盾性的后果：一方面，作为政府行政工作“所能物色到的最佳人选”⑩，文官高效且廉洁地服务于政府；另一方面，作为行政与技术专家，文官“几乎是单独执行着一项关键性的政治功能，即在各种具体情况下实施法律、法规和规章”(11)，逐渐演变为运用法律和掌握政府实权的真正力量。不仅如此，在现代美国政治权力结构中，文官已不仅仅是19世纪改革家所构想的一个单纯执行者的次要角色，而是“政府权力的核心。”(12)所以，在一定程度上说，20世纪美国政府规模扩大与责任增加的过程，亦是文官权势膨胀的过程。 二、文官集团崛起对美国政治权力结构的影响 美国政治权力结构的特点是“分权与制衡”。由于新大陆特殊的地理环境和政治文化及社会形态，在早期国家创制中，美国更多地接受的是孟德斯鸠的“三权分立”学说。美国宪法“在第一、二和三条中所建立的联邦政府的架构，与法国近代启蒙思想家孟德斯鸠所赞颂的三权制衡理论是一脉相承的”(13)。但按照“分权与制衡”理论所建构的美国政府体制，立法权与行政权的行使较为积极和主动，而司法权则相对消极和被动，所以文官制度发展对前者的影响也更为明显。在立法和行政权力结构中，一方面，国会是最高立法机关，负责制定法律，但国会的法案必须在总统签署以后方能生效成为法律。总统可以对国会的法案行使否决权，如果国会两院再以三分之二票数重新通过被总统否决的法案，法案便可生效为法律。在提出、签署、否决到再次通过法案的整个过程中，总统与国会之间达到了一定程度上的权力制衡；另一方面，总统虽是行政首脑，有权任命内阁部长、行政机关的长官、联邦法院的法官及驻外大使等政治官员，但总统的任命必须得到国会参议院三分之二多数票同意才能生效。不仅如此，美国政治权力的制衡，还延伸至各种权力内部的关系之中，文官制度便是行政部门内部政治与行政之间分权和制衡的产物。但当文官制度得到进一步发展和文官集团演变为美国权力结构中的一种重要平衡力量以后，它又影响了立法权与行政权之间的关系，并从行政的角度反过来对政治产生了新的制衡。在这个意义上，美国文官制度的创设和发展，既是对政党政治的超脱，又是对政治权力的制衡。在20世纪政府权力向行政部门倾斜和以总统为代表的行政权扩张的时代，文官对美国政治权力的制衡和调节能力得到了凸显。
