教育贫困是重要的致贫因素，教育脱贫是消解贫困的有效手段。观念落后、知识和技能的不足导致贫困，素质型贫困是仅次于疾病，居于第二位的主要致贫原因。摆脱贫困首先需要摆脱观念和精神贫困。[1]教育是阻断贫困代际传递的治本之策，治贫先治愚，扶贫先扶智。[2]本文运用政策工具理论，对国家重大教育脱贫政策开展政策研究，分析不同时期、不同阶段的教育扶贫、脱贫政策工具类型、特点、走势，及其在国家脱贫政策工具体系中的地位和变化，讨论教育脱贫政策工具运用中的不足与可能的改进方向。 一、政策工具分类理论与教育脱贫政策 政府是使用政策工具的主体，政策工具作为机制、手段、方法、措施、桥梁，目的是为了实现政策目标。陈振明认为，政策工具是达成政策目标的手段，是“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”[3]；休斯提出，政策工具是政府的行为方式及调节政府行为的机制；[4]萨拉蒙主张，政策工具是公共部门将集体行动结构化，以解决公共问题的、可识别的方法；[5]张成福等认为，政策工具是政府将具体的实质目标转化为行动的路径和机制。[6]基于中国的政策实践，我们认为，政策工具是以政策目标为导向，以达成政策效果为标准，采用的系列措施，具体体现为法律、行政、财政等强制性、激励性相结合的多种举措。 对政策工具进行分类，将为制定政策、评估效果，即能否、在多大程度上实现政策目标、达成政策效果提供依据，同时也构成了政策工具理论分析的重要内容。研究者们对政策工具的内涵存在不同理解，因而采用的分类标准和分类体系也不尽相同，如发展型政策工具、调节型政策工具和禁止型政策工具，强制型政策工具、非强制型政策工具和混合型政策工具，瞄准市场的政策工具、瞄准家庭/社区的政策工具、瞄准企业的政策工具和混合工具等。公共政策学者麦克唐纳尔(L.M.McDonell)和艾莫尔(R.F.Elmore)根据政策目标达成手段的强弱，将政策工具分为命令型政策工具、激励型政策工具、能力建设型政策工具、系统变革型政策工具，后来又提出劝诫型政策工具。 政策工具分类的本质是从不同维度、水平上区分作为规则的制度约束力，制度约束力的强弱、高低、显隐体现为不同类型的政策工具。基于中国教育政策制定、执行、评估、完善的全过程理论，我们参照已有的政策工具分类理论，将政策工具分为四类，即强制性政策工具、引导性政策工具、能力建设性政策工具、组织建设性政策工具。强制性政策工具主要体现为，采用强制性措施，规范政策目标群体的行为，具有明确的违反该措施实施的规则，也即罚则；其高度体现决策者的意志以及对政策目标的强力追求，语词上表现为“必须、要……”强调服从规定、禁止不符合规定的行为；政策规定的刚性极强。引导性政策工具主要体现为，采用激励性措施，刺激政策目标群体的行为，具有明确的引导该措施实施的规则，也即激励性规则，包括资源投入与配置、政策特区与优惠、有关荣誉与表彰等；其具体体现决策者的最高意图以及对政策目标的高标准追求，语词上表现为“鼓励、引导……”强调高质量地达成政策执行效果；政策规定相对柔性。能力建设性政策工具主要体现为，采用强制性或引导性措施，提升政策执行主体、对象的能力，以最大限度地提高政策执行的效果，包括政策资源的优化配置、人力资源的能力提升以及政策环境的持续改善等；其具体体现决策者对政策执行效果的关注以及对政策执行可持续性、效果高标准性的追求，语词上表现为“加强、应该……”强调政策实施的长期性以及执行环境的改善和优化；政策规定刚性和柔性兼备。组织建设性政策工具主要体现为，采用强制性或引导性措施，进行组织变革，包括机构变革、功能调整、流程变化等，也即体制机制变革，以此作为政策执行的制度保障；其具体体现为决策者对自身架构的关注以及对政策执行制度环境的建设，语词上表现为“建立、设立……”强调政策上实施的组织建设以及制度环境的持续改善；政策规定刚性和柔性兼而有之。 教育脱贫是中国反贫困政策设计的重要组成部分，反贫困政策文件均将提高贫困人口知识、技能水平，增强其综合素质作为提高收入、巩固脱贫效果的重要措施。2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议明确提出，把“发展教育脱贫一批”列入“五个一批”脱贫举措，[7]将教育脱贫作为中国反贫困的重要组成部分，提上国家精准脱贫战略的政策议程。教育脱贫的政策设计，主要体现为对不同政策工具的采用及其组合，同时嵌入不同的历史条件、经济水平、社会状况等。对不同阶段的政策工具及其组合的分析，有助于更为科学地认识中国教育脱贫的政策安排，有助于明晰不同政策工具及其组合的历史局限性，从而根据新形势、新任务、新要求，对教育脱贫政策工具及其组合进行优化，实现制度创新。 二、教育脱贫政策的变迁路径及其特征 致贫因素中，观念落后、知识和技能的不足既是贫困的表现也是贫困的重要原因，教育脱贫是消解贫困的根本手段，通过“提升劳动者的综合素质，促进贫困人口掌握脱贫致富本领，阻断贫困代际传递”[8]。1985年至2016年的三十余年间，共计有34份以中共中央(中共中央办公厅)、国务院(国务院办公厅)名义颁布的意见、决定等教育政策文件涉及教育脱贫的政策内容，以此为基础，分析教育脱贫政策的变迁路径及其主要特征。 (一)以组织建设性政策工具为主，初步构建教育脱贫政策体系 1985-2000年间，中国的反贫困政策设计主要采用了组织建设性政策工具，组织建设成为当时脱贫政策设计与实施的关键环节。1985年，中国成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年更名为国务院扶贫开发领导小组(沿用至今)，建立了反贫困的组织机构，明确了其功能职责，以保证脱贫政策的实施。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，标志着教育体系的系统变革，与反贫困的组织机构建设同步。在当时的历史条件下，经济欠发达、贫困是相对普遍的现象，如果不建设有关组织机构，形成组织机制，以专门应对贫困问题，贫困程度就会加剧，更谈不上消除贫困。为此，国家层面进行了体制变革、机制创新，设立专门机构，作为政策执行主体，促进脱贫政策的执行，从此阶段的减贫成就来看，较好地实现了反贫困政策目标。 这一时期，中国共颁布4份有关教育脱贫的政策文件(见表1)，教育扶贫的组织建设性政策工具主要是从致贫原因、扶贫内容角度进行设计，以1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》为代表。《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》12次提到教育，其中，1次从致贫原因角度，3次从扶贫目标角度，8次从教育扶贫内容角度。其主要内容为：要改变教育的落后状况，“基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲”。“开展成人职业技术教育和技术培训，使大多数青壮年劳力掌握一到两门实用技术。”教育部门的任务是“要积极推进贫困地区农村的教育改革，继续组织好贫困县的‘燎原计划’，普及初等教育，做好农村青壮年的扫盲工作，加强成人教育和职业教育”。《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》等文件重点瞄准“不同程度”基础教育的“普及”，处于对教育脱贫体制机制进行框架性设计阶段，尚未触及教育发展的“质量”和不同阶段教育扶贫具体模式的设计。此阶段的教育脱贫政策工具类型相对单一，处于初步构建教育脱贫政策体系时期。按照1978年农村贫困标准，1994年我国有7 000万贫困人口。2000年时，《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》提出的任务基本完成。[9]
