二十世纪八十年代，美国的教育改革如火如荼，然而，人们却很少注意到地方公立学校的管理问题。1986年，教育领导者协会(Institute for Education Leadership)颁布了《学校董事会：加强基层领导》，呼吁进行学校董事会的改革，但并未引起人们的注意。 然而，教育的整体改革要求教育的各个组成部分都要参与，人们对于地方管理问题的兴趣逐步上升了。美国教育部长理查德·赖利(Richard Riley)在全国学校董事会协会1993年的一次讲话中强调教育改革应当包括教育制度的各个方面。[1]赖利指出，学校董事会在沟通公民和专业人员，以保证系统改革的顺利进行中发挥着独特的作用。人们开始关注学校董事会能否在改革的大环境中，对于面临的各种挑战作出及时的反应，有识之士认为现在正是把注意力集中于地方管理制度和学校董事会上的时候了。 一、学校董事会管理体制的历史渊源 地方的学校董事会应当算是美国公共机构中最为悠久的一种，这种管理体制可以追溯到殖民地时代。当时，美国人是处在由外来人组成的政府的统治之下，这些人对于地方情况知之甚少，但当时由外行人组成的董事会却受到称赞，因为美国人对于专家和专门知识怀有一种矛盾心理，他们选举外行人来制定教育政策，希望他们能调和公民和专业教育者之间的矛盾。 美国人倾向于使学校董事会独立于地方政府，这一点有其历史原因，在十九世纪后期，由地方政党控制的城市学校董事会腐败堕落，这种堕落引发了二十世纪前二十年的改革学校管理的运动。 全国学校管理制度在200多年前已逐渐形成，这开始于马萨诸塞州，当时普选出来的人认为，在不断扩张的社区，同时管理镇和学校成为过份大的行政负担。州不断地建立中小学校，却没有及时地建立一个管理教育的机构。直到1837年，马萨诸塞州才建立了州教育委员会和州教育厅，但这时仍然是地方控制为主。 地方管理的最近一次改革发生在1900至1920年。当时，把学校董事会视为监督机构，而把督学(superintendent)视为主要管理者，这使得学校董事会成为制定改革政策的委员会，而不是执行政策的委员会。从六十年代后期起，随着增加对于学区的运行及管理的参与，学校董事会又成为具有政治职能的委员会。督学和董事会职责的模糊，使得很难界定在制定政策上和管理上谁应负什么责任。 今天，公立学校的管理制度变得十分复杂，有许多力量在左右着地方管理，包括联邦和州法院、美国议会、州长和立法官员。这些官方人员必须对非官方人员所关心的问题做出反应，这些非官方人员包括：特别利益集团、企业界、公民。甚至在地方一级，学校董事会也不是唯一的有权决定学校发展的机构，教师和行政人员协会、学校校长和教师及学校中的规划和管理团体也分享了以前学校董事会的权力。 《国家在危险中》颁布以后的那场教育改革中，学校董事会并没有受到什么触动，然而，到八十年代末，扩大教育投入并未改变学校的面貌、教育失败所造成的结果越来越明显，这使得人们把目光又投向中小学教育。 二、学校董事会的职责和作用 董事会的作用包括：为地区制定长远规划，为优秀者创造一种气候；任命督学并评价其工作；通过预算，保证学校的财政来源；制定课程规划，落实具体的计划，确定学生的成绩标准；建立一个制度，定期对各个学校的工作进行检查；听取来自学生和教师的控告和上诉，并作出裁决；制定相关政策，促进为儿童及家庭服务的各种机构的合作；开辟社区论坛讨论重要教育政策问题；进行经常性的自我评价，在此基础上，进行继续学习等。 1985年以后，教育领导者协会进行了一系列的调查研究，在此基础上，他们提出了许多改组和重建学校、董事会的建议，其目的是重新具体界定学校董事会的职责和作用。总的来说，就是使董事会成为“教育政策委员会”，从具体的行政管理事务中脱离出来，而把注意力集中于制定政策、监督政策的执行上，从而提高所有学生的学业成就。 三、董事会与其他方面的关系 在美国这个崇尚分权的国度里，董事会不可能是决定学校发展的唯一力量，它与其他社会力量必然发生千丝万缕的关系，这里仅讲它与州政府，州立法机关、督学及教师协会的关系。 1.董事会与州政府的关系 州对学校董事会的改革必须负主要的责任，董事会是州的产物，州通过法令和规章控制着学校董事会。来自州的帮助是很重要的，它可以改变人们对于董事会的看法，即把董事会视为一个政治团体，必须为各个利益集团和选区的需要服务。 对于当前地方管理中出现的问题，州应负相当的责任，州的法令造成学校董事会对一切事情负责，董事会的成员知道这是不可能的，但他们为了被选为董事，在竞选时，他们许诺采取本应在督学、其他地方行政人员或学校校长权力范围内的行动。 来自州的法令、规章、要求的增多，也是造成董事会问题的原因之一，这限制了地方制定政策的自主权，使得地方董事会的管理功能成为监督地方官僚主义、监督是否对州法令服从。州针对教育的各个方面出现的问题颁布相关的法令，但对于学校董事会都很少涉及，他们只是针对表面问题就事论事而没有彻底地理清董事会在这个前所未有的公共教育大改革时代应有的作用。 2.董事会和州立法机关的关系 董事会与州立法机关的关系主要表现在立法机关制定一系列的政策来控制学校董事会，加强董会作为教育政策制定者的地位，为发展教育提供可行的新的途径。州立法机关对于董事会的控制表现在：立法机关在普选时，同时要安排董事会的选举，要求董事会成员的大部分应由普选产生；立法机关制定政策，激励学校董事会增加以学校为基础的管理；加强对学校预算的控制，董事会必须进行定期的检查，看每所学校是否达到它们的或地区的目标；立法机关授权学校董事会建立公立许可证学校，或者在董事会的权限之下，给予学校运转的权力；立法机关授权建立地方儿童政策委员会，代表是来自涉及儿童及他们的家庭的政策的所有机构；立法机关授权董事会任命公民小组，检查和反馈董事会在关于地方教育问题上所采取的政策。
