一、问题的提出：探寻国家教育治理中的政策试验主义变迁趋向 综观改革开放以来我国经济腾飞和社会转型的历史图景，以公共政策积极稳妥变迁为标志的适应性治理(adaptive governance)在国家治理体系中的突出地位毋庸置疑，其核心意蕴是强调面对挑战公共政策适时应变的能力，即在保证国家制度架构“基本面”稳固的同时，为相关制度的自我更新和改革因素的创造性生长提供可能空间，[1]其突出表现为以政策试验推动改革，确保国家治理能力的持续改善。所谓政策试验，是政府或其他公共组织就其责任范围内相关政策进行探索性创制与区域性检验，为达致国家层面的全局性政策变迁提供经验依据与备选方案的政策创新扩散方式。依据试验的时空属性及其具体内容、目标侧重点的不同，政策试验可划分为“试点项目”和“试验区”两种基本类型，[2]“试点项目”侧重时间维度，是在一定时间段就某一政策进行的局部性探索和测试活动；“试验区”则侧重空间维度，指为承担某一领域内的多个政策“试点项目”而选定的一个地域性区划单位，并表现为一系列政策“试点项目”在一定地域内的有机集成与协同实施。 历年中央政府工作报告和权威媒体《人民日报》的相关报道显示，[3]改革开放以来特别是进入21世纪后，数量可观、名目繁多的试点项目和试验区在各级地方实施，政策试验逐渐涵盖经济发展、政府改革、社会福利、环境保护、科教文化等各个领域，广泛涉及我国国家治理的重难点位，成为一种极具中国特色的国家治理机制。近年来，国家教育治理中的地方政策试验主义变迁趋向也随之凸显。2003年至今，教育部先后与上海、天津、广西、沈阳、潍坊、武汉、重庆、江苏、甘肃等各级地方政府签署协议，合作共建包括教育综合改革、职业教育改革、高等教育改革在内的多类试验区，形成了要素相对完备、目标各有侧重的国家教育政策区域试验体系及公共治理结构。2011年，国务院依据《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称“国家教育规划纲要”)提出的十大改革试点基本任务，确定了425项国家教育体制改革试点项目，在全国范围内选择部分行政区域或院校开展培养体制、办学体制、管理体制、保障机制等方面改革的政策试验。 随着国家治理体系的不断完善，政策试验的主流操作路径呈现出明显的变化趋势，即由改革开放之初单纯提倡地方首创精神的“地方自发试验—中央事后确认并推广”的自下而上模式，逐步转变为强调中央主导与地方创新相结合的“中央规划统筹—地方探索验证—中央评控推广”的上下结合模式，中央在政策试验中的主导作用不断得到强化。这一变化趋势在近期我国教育政策试验的具体实践中得到了直接反映。以前文述及的各类教育改革试验区和国家教育体制改革试点项目为例，各试验区的确立是教育部依据国家教育发展的现实需求所做的“顶层设计”和“官方授权”，而其具体试验任务和工作步骤也必须依据教育部与试验区属地政府的共建协议进行细化落实；国家教育体制改革试点项目的确立，尽管采取了地方自主申报的工作程序，但项目范围则早已在国家教育规划纲要中预先确定，且试点工作自始至终受到中央组建的国家教育体制改革领导小组的监控。 政策试验作为中国改革进程中的重要治理策略和标志性政策变迁方式，愈发引起国内外学界的研究兴趣，研究者纷纷尝试从理论诠释、实践规范等维度对其进行系统探讨。与其他政策研究领域相比，我国教育政策研究对于“政策试验”议题的关注相对滞后，特别是涉及教育政策试验发动及实施规律性因果关系的探讨还比较欠缺，难以提出具有较强普适性和可操作性的改进对策。因此，研究国家教育治理中的政策试验主义变迁趋向颇具意义。本文尝试将研究视域聚焦于近年来我国教育政策试验的若干标志性事例，借此分析中央主导下地方政策试验运作的动力机制，厘清造成当前政策试验现实困境的体制性障碍，并探讨相关优化策略的实施空间。 二、历史与现实背景下的行动逻辑：中央主导下的地方教育政策试验的动力机制 理解中央主导的地方教育政策试验的兴起与存续，须从国家历史发展与央地教育关系的宏观背景下把握政策试验发起及执行各方的特定行动逻辑。一方面，我国教育政策过程为何会允许乃至鼓励以地方试验的方式促成相应政策的创新与扩散，即地方试验逻辑何以成立；另一方面，中央又为何要以自上而下的形式设计统筹地方教育政策试验并主动控制其进程走向，即中央主导逻辑何以必需。从国家教育治理历史与现实的复合视角分析，教育政策之所以能够以中央主导下的地方试验形式实现创新与扩散，源于央地不同政策主体在国家教育政策实践场域中的历史性建构与策略性互动，是中央决策层为促进国家教育政策积极且稳妥变迁的现实选择。 (一)地方试验逻辑何以成立 1.革命和国家建设实践中试验方法的内化迁移效应 追根溯源，政策试验肇始于新中国建立前土地革命时期“典型试验”、“由点到面”的土改工作方法，其后经由抗日战争、解放战争、新中国建立初期等不同时期的持续探索，逐步由特定领域的成功经验扩展为一种执政党在工作过程中普遍采用的技术手段。[4]改革开放时期“摸着石头过河”基本方针的确立，使这种“先局部试验、再逐步推广”的技术手段得到了更为广泛深入的运用。[5]为尽快找到改革的合法性依据和合理路径，避免无休止的意识形态争论，以小范围探索、区域性突破的地方试点形式来推动政策的渐进性变迁，成为当时首选甚至唯一可行的策略。与经济改革的成功同步，地方试验的示范效应持续发酵。自20世纪80年代中后期至今，鼓励地方试验的有关表述相继被写入历次中国共产党全国代表大会报告、《中国共产党章程》和2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等纲领性文献之中。由是观之，“通过试验制定政策”已由一种有效的技术手段内化为执政党及包括教育行政部门在内的各级官员决策的一种“恰适性逻辑”和重要方法论原则。[6]以近年来广受关注的教育综合改革为例，实际上早在1987年原国家教委就曾在部分地区开展过农村和城市教育综合改革的政策试点工作。[7]30年后的今天，国家重要教育政策的调整已发展到几乎“凡改必试”的程度。
