中图分类号：G415 文献标识码：A 文章编号：1000-5285(2002)03-0023-06中国的教育法制建设发轫于20世纪初，至1949年南京政府垮台的近50年间，教育法制的进程虽然起伏很大，但总体上还是保持了向前发展的态势，其间凝结了教育界人士的不懈努力。留美归国的胡适，是当时文教界备受瞩目的风云人物。以北京大学为中心，他的教育活动几乎涉及到教育事业的各个领域，其著述和讲演的内容“涵盖了教育理论、教育史和教育法”等多方面[1]。应大学院院长蔡元培之邀，胡适曾担任该院的最高立法机关——大学委员会的委员，在任期内参与了多项教育立法活动。1931年10月，国民政府拟聘任胡适、丁文江为立法委员，胡适拒绝了这一职务，他不想作官，他愿意做的是政府的批评者和社会的指导者。他指出，包括教育法制在内，中国“二千年吃人的礼教法制都挂着孔丘的招牌”，根本不能“养成人民信任法律的心理”[2]，因而这块罪恶的招牌“不能不拿下来，捶碎，烧去”！胡适通过对中国几千年“历史、思想、宗教、美术、政治、法制、经济的材料”的挖掘和教育传统的梳理[3]，并将之与欧美的教育法治精神相揉合，就教育立法、教育执法、教育守法和教育法律监督等理论与实践问题，作了很有见地的阐述和发抒。 一、教育立法观 中国近代教育立法萌芽于清末“新政”，以1902年壬寅学制的颁布为标志。民国时期，教育改革迭起，学校活动日趋复杂，却又面临“军阀与教育的不相容格外明显”的严酷现实[4]。感愤于教育界紊乱无序的人治局面，许多有识之士对教育立法给予了深切的关注。胡适指出：“社会的立法，就是用社会的权力，教政府立一种好的法度，”[5]在教育领域，就是要依据教育的实际情况和发展需要，建立教育法制制度，奠定依法治理的基础。 1,宪法中应列入教育文化专章 由于体制上的原因，中国的教育事业从未受到过应有的重视。审察到这点后，胡适觉得“有必要进一步加强相应的教育法规建设”[6]，“宪法之下正可以做训导人民的工作”[7]，政府也需要法治的训练。1946年12月，胡适与朱经农等204人向国民大会联合提交《教育文化应列为宪法专章》的议案，指出世界各国宪法中已有特列教育专章的共同趋势，中国应该顺应这一趋势，“在根本大法中，列入百年大计之专章”[8]，并拟出“专章”样式的十项具体条文。在另一份建议书中，胡适强调：“宪法上对教育应有包涵性与适应性的规定，俾使国家基本政策得以推行无阻。”[3]胡适等人的主张得到了许多代表的响应，经大会修正通过，纳入宪法第十三章《基本国策》第五节“教育文化”中的第一百五十八至一百六十七条。 2,教育立法须以客观实际为依据 胡适认为，制定教育法规应尊重教育实际，反映教育发展的客观规律，不然，就会流于具文，迂阔无用。有鉴于此，胡适建议：(1)审时制定法规以调节教育结构的失衡。看到当局对私立学校和留学教育限制过严，束缚了教育事业整体的协调发展，他建议在立法时应参酌实际情形，稍加放宽；忧心学科建设的不平衡，他提醒在制订留学生名额分配规则时“教育部应该给社会科学、人文科学留一点位置，使能平均发展”[9]。(2)及时修改法规以适应教育实际的变化。胡适认为，教育法规不应是僵化封闭的，应当随条件的改变及时修订。1947年，在《争取学术独立的十年计划》中，胡适指出：“现行的学位授予法，其中博士学位的规定最足以阻碍大学研究所的发展。这部分的法令公布了十六年，至今不能实行，”[3]故而应早日“修正学位授予法，让国内有资格的大学自己担负授予博士学位的责任”[3]。同年4月，胡适指出《中央研究院组织法》中的含糊疏漏之处，容易使人产生理解上的不一致，提出该法“第十三条第二项或可作文字上之修正，如下：依本院组织法第六条之规定，第一次院士选举时，本条所指之院士会议，应由评议会代行其职权”[10]。当然，胡适并不以单纯图变为快事，他同样注重法律的稳定性。1943年2月，胡适分析了各种因素后表示，中华教育文化基金董事会的“基本组织章程似不宜改变，以保存其法律持续性”[10]。在教育立法问题上，胡适显示出了他可贵的发展观和严谨的科学精神。 3,教育立法要保障新教育的推行 20年代前期，由“五四”新文化运动催生的新教育运动澎湃汹涌，但新教育有时也是脆弱的。胡适主张用教育立法来保护这一新生事物，使之发展壮大。他认为，教育立法推进新教育的作用，应该体现在这样几个方面：(1)反击复古的幽灵。民国九年，教育部根据胡适、钱玄同等人提出的议案，发布命令：从本年秋季始业起，国民学校的一、二年级都改用国语。在《国语讲习所同学录序》中，胡适盛赞“这一道命令把中国教育的革新至少提早了二十年”。但封建复古思潮阴魂不散，教育界时常沉渣泛起。对此，胡适仗法执言，给予了激烈的抨击：“任何区域内任何人强迫小学校用古文字的经典教学，就是违背国家法令，破坏教育统一，这是政府应该明令禁止的。”[8](2)禁止宗教的渗透。胡适指出，我们“不能同时服侍教育又服侍宗教”[8]，利用儿童不能自己思想的时期，强迫他们做宗教的仪式，劝诱他们信仰某种信条，那是不道德的行为。收回教育权运动后，中国政府颁布法令，不许外国人利用学校作传教的工具，使“传教的目标，也因受法令的干涉而减轻了”[3]，但胡适还坚持要进一步作到：“禁止小学校中之宗教教育；废止一切学校之强迫的宗教仪节……”[8](3)加强义务教育。胡适认为救济教育破产的根本途径在于普及义务教育，他宣称：五千万失学儿童的救济比五千架飞机的功效至少要大五万倍。为此，胡适提议宪法中写入“国民教育应力求普及并改进，学龄儿童受教育之年限，不得少于六年，一律免费”的条文[8]，借助国家的强制力来推进这项千秋基业。他还要求明晰教育法律关系主体的职责：“义务教育是国家的事，应该由政府经费去办，”[9]不容混淆或互相推诿。(4)落实教育经费。胡适直言，“现在中国有一个怪现象，就是各部的收入都成了各部的私产”[11]。政府并不是绝对没有财力，“政费与教育费的所以不能维持，只是因为财政不公开”[2]。为消除腐败的渊薮，1921年，胡适致信范源濂，“希望先生勉力提出这个议案”[11]，敦促政府于国有各铁路收入项下拨付各校欠薪及以后国立各大校的经费，保证教育事业发展所需的正常开支。胡适本人也在法律提案中建议政府规定教育经费在总预算中之比额，详定保障教育基金的具体手续和统筹“教育经费的具体办法”[2]，以避免再出现各地、校“争各国庚款的惨史、丑史”[11]。
