传统自给自足的小农经济社会通常很难形成统一的大国。“日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉？”①这首诗就反映了农民没有这种制度(帝制)需求。而且，要想形成这种制度需求也很难，因为不仅(相比于商业社会)很难征收为支持有效政治治理所必需的税赋，而且天高皇帝远，治理如何深入，天下何以归心？ 黄河治理要求大区域的统一协调，以及中原农耕文明与北方游牧文明的冲突，这两大因素令这片土地上的农耕社区有了建立并维系统一大国的制度需求。②而这两个区域几乎重叠。治水主要是在黄河中下游；同游牧民族的竞争，则继续向西，经渭河平原，直抵今日宁夏和甘肃中南部。这是长时段的制度需求。尽管王朝更迭，也有长期的分裂和割据，也有从分封到郡县的变革，但统一的大国治理是自西周之后这一广阔农耕地区的总趋势。 大国的治理，注定和小国的治理很不相同。首先是最基本的制度，即宪制/构成(constitution)不同。例如，小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险，也很难说什么中央与地方关系。而中国至少从西周分封诸侯开始，就一直有一个大致可谓“中央与地方关系”的问题。③表面看来，这只是一个国家的疆域构成和行政区划问题。但是，为什么这片疆域会构成一个国家，而不是几个国家？为什么有的江河山脉构成政治疆界，而有的则不构成？这其中至少部分是制度构成的。而且，大国并非天生，也不可能只靠军事征服，它还有如何维系的问题。亚历山大就曾缔造了横跨亚欧大陆和北非的马其顿帝国，但他一死，马其顿帝国就分割为几大部分。这与一个多世纪后二世而亡的秦王朝很相似。但问题是，不久之后，汉承秦制，重构了比秦朝疆域更为辽阔且持续了四百多年的两汉，并在一次次“复盘”后有了后来的中国，而马其顿帝国则从此进入了历史。 任何国家的构成，都一定是政治、经济、军事和文化等各方面的基本制度的产物。本文旨在探讨促成、维系和拓展历史中国全国性治理的政治制度架构，集中关注广义理解的中央与地方关系。第一节讨论西周的分封制，不是说分封制之下天子与诸侯国的关系就是中央与地方的关系，但我有理由将之纳入一种广义的中央与地方关系理论框架中予以分析，将之视为构建大国宪制的最早努力，并且为向郡县制的转型创造了条件。甚至在秦汉，分封制也都曾进入过高层的视野，被作为大国宪制的选项之一，只是在成本—收益分析后遭到放弃或是最终为政治实践否弃了。第二节转向讨论郡县制对于古代中国之政治构成的意义和功能。第三节讨论历史中国的行政区划中的地缘政治考量。这是中央政权鉴于大国的各地自然地理状况，为防止国家分裂割据、加强中央集权而采取的重要宪制措施；但在西方宪制实践和学术传统中，一直缺乏这种考量与实践。第四节关注历史中国宪制传统中的另一基本问题——自西周以来除治理中原农耕区域(“治国”)外的“平天下”，亦即必须为农耕中国与周边民族的冲突和秩序提供一个基本的制度架构。这个问题虽不直接等于，但在历史上至少有时还是构成了另一种形式的中央与地方关系问题。 一、西周的分封制 后世中国人通常视郡县制为历史中国提供了最强有力的中央集权的大国宪制。但这一宪制架构的最早努力，还应追溯至西周的分封制。理由有三：首先，此前传说中的五帝统治的地盘都还较小，夏、商两朝还是部落国家或部落联盟国家，而西周则是(或更像)一个有政治层级的大国。其次，即便以平王东迁(公元前771年)为标志，周天子王权衰落，各诸侯国之间争夺激烈，但这之前的分封制还是为西周提供了长达约270年的稳定政治秩序。再次，人类创造的所有制度都不可能终结历史，长短也是相对的，重要的是，对于大国的构成，分封有多少以及在当时而言是否有无可替代的制度贡献。 就此而言，西周封建制对于历史中国构成的贡献不可低估。尽管夏、商两朝也已控制了足够广阔的疆域，但夏商时授予各部落封号(“封”)，更多是对部落联盟的政治现实的认可。相比之下，有历史记载的西周初年，在国家制度构造中增加了一系列新的因素。周天子除了将渭水下游和黄河中游确定为由自己直接统治的中央特别行政区——“王畿”——外，还把全国其他土地划分为大小不等的无数块，连同土地上的人民，分封给亲族、功臣和一些未能征服的部落，建立了众多同姓诸侯国和异姓诸侯国。除了“分”和“建”外，西周的“封”还将各诸侯国层级化、序列化和体系化了。 西周封建制的上述做法，至少有如下五方面的含义：第一，周天子是在积极行使一种独占的政治权力，而不是消极承认原有部落或诸侯的现有实力。“分”和“建”表明，西周最高统治层不仅有了(也许夏商统治者也曾有过的)用政治塑造国家的自觉，最重要的是开始了这种系统的努力。第二，除了没有“主权”外，由于有了土地、人民和政事，诸侯国很像是现代意义上的国家了，但在这一体制下，各诸侯国原初的土地和人民都来自周天子，诸侯王治理的权力，尽管不可撤回，却也源自周天子。第三，“建”诸侯国，既是创造一系列新的下一层级的政治单位或实体，也是在建立一个以周天子为中心的天下治理体系。故而一旦建立了大量的同姓诸侯国以及由功臣统领的诸侯国，就会加强周天子与各诸侯国——广义的中央与地方——的关系。第四，有等级的“封”，也是制度的理性化。周天子因而成了诸侯之君，而不像夏商时代的国王那样仅为诸侯之长。第五，由于与周边地区(部落或方国)的互动，包括军事冲突，也令中原地区之外的所谓戎、狄、蛮、夷等族群进入了周的“天下”。④ 因此，上述这一切反映了西周初年政治统治高层的政治自觉、对西周政治秩序的新理解以及关于如何治理天下的新的想象。而这种想象还表明：周天子有了足够强大的经济政治实力，可以贯彻落实自己对于这个国家的规划和想象。“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”(《诗经·小雅·北山》)，不仅表明了西周的宪制自觉和愿景，而且更重要的是它主动、自觉、清醒的政治和宪制实践，这是有记录的最早的大国政治构建。
