中图分类号：D08 文献标识码：A 文章编号：1671-7023(2015)02-0001-09 要对不同的语境、理论和实践中所使用的善治概念进行澄清，需要首先考察一个问题：怎样来定义善治？从“善治”的构词法(形容词“善”加名词“治理”或副词“善”加动词“治理”)，以及“善”的主要用法(“‘善治’中‘善’有时被用做副词[adverb]来评价治理过程，而在另一些情况下被当做形容词[adjective]来评价治理过程的结果”[1])来看，可以用形式定义和实质定义两种方式来定义善治。所谓形式定义，这里是指通过形而上、思辨或逻辑的方法去说明善治的一般规定性和内在逻辑。所谓实质定义则是根据不同理论语境和实践状况下“善治”所被赋予的具体涵义及其不同用法来说明它的实质内容和概念边界。目前大多数文献涉及的主要是实质定义，而且这些实质定义往往表现为与具体语境、实践领域和理论视角等密切相关的工作定义。从哲学的立场上看，需要从本体论、方法论和实践论上引入三对范畴(事实与价值、分析与综合、描述与规范)来对这些工作定义进行多维度的分析和说明，这是因为，把握善治的基本规定需要事实与价值这对范畴来进行本体论定位，而对善治的构成要素的说明需要分析与综合这对范畴来做出方法论定位，而通过描述与规范这对范畴可以对善治进行实践论定位来说明它的具体意义。 一、本体论定位：事实与价值 在国际治理(或全球治理)、国家治理、合作治理、地方治理和公司治理等语境中，加在治理前面的限定词实质上规定了善治所能被应用的对象范围。问题是在一个从全球这个宏观范畴到公司这个微观范畴的对象序列当中，治理一词的不同涵义和具体用法有没有共同的规定性和意义的连续性？如果没有，善治就很可能是个言之无物的空洞概念。对这个问题的解答，需要引人事实与价值这对范畴来分析治理能指称何种社会事实，以及善治又是怎样的判断。 (一)治理所指称的社会事实 为了澄清治理所指称的是何种社会事实，需要对它进行语用学的历史和现实考察。由于治理出现频次很高的语境是西方国家的政治科学(包括广义的管理科学)，而使用范围最广的是各种国际组织，下面就分别就这两种情形下治理所指称的社会事实做简要分析。 虽然英文governance源自法文gouvernance，并有着现代启蒙的传统，但它在西方国家的使用中所指称的社会事实却是因国别和时期而异的。例如，罗兹(R.A.W.Rhodes)通过对英国作为福利国家进行政治改革和倡导公共管理的分析后认为，在政治科学与政治变革领域，治理表明了政府一词意义的变化，它主要指的是统治(governing)的一个新过程，或者是原有规则变化的条件，或者是管制社会的一种新方法。在此意义上，至少存在六种分别使用治理的情况：(1)作为最小国家；(2)作为共同治理；(3)作为新公共管理；(4)作为“善治”；(5)作为社会—控制系统(socio-cybernetic system)；(6)作为自组织网络[2]。在这六种用法当中除第4种情形外中，治理所指称的并不是传统社会理论或社会科学通常所讨论的实体性社会现象和社会事实，其中较为一致的社会事实是对社会运行的结构—功能关系根据现实情况(政治、经济、社会、行动者)的变化来对权力分配和运作方式进行调整或创新，因而是一些关系性、结构性的社会事实。 在国际关系范围内，自从世界银行在1989年用“治理危机”描述当时的非洲形势以后，“治理”一词被广泛使用，它与发展政治，特别是与后殖民世界的发展密切相关。尽管在这种说法当中，这个词语通常简单地等同于单个国家内的“可治理性”(governability)，但很明显它力图寻求新方式来描述国际关系的一部分。这种国际关系不仅包括国家，也包括非国家和公开的非政治团体(特别是在国际货币机构和多国合作组织中的)[3]。这种用法所包含的具体背景是世界银行试图禁止讨论“意识形态和政治”问题，并使之与关于经济和效率的技术思考分离开来。可以说，世界银行关于“治理”的这种用法具有一定的范式意义，并影响着其他的国际组织和研究机构(表1)[4]关于治理的理解和定义。
在表1所列举的六种定义当中，治理所指称的社会事实主要有：(1)政治体制和权力构成及其运行方式；(2)经济社会发展；(3)决策及管理过程；(4)制度与惯例；(5)公民、团体和民间组织。这里，治理所指称的对象既包括社会存在实体，又可以包括社会运行的结构和过程。国际组织或研究机构关于治理一词的用法，实际上是根据全球化的发展要求来把它作为对发展中国家进行经济和发展援助的操作标准，而这些标准作为对一个国家政治的、意识形态的、社会的和文化的综合考量又依赖于西方发达国家所设定的假设。 如果综合上述两种情形中关于治理的定义和用法，治理所具有的较为一致的基本涵义或如罗斯诺(James Rosenau)所指出的：所有的治理指的是为社会系统达到其目标而掌舵的机制[5]296。从语用学的立场来看，西方国家和国际组织使用治理一词的基本动机、历史背景、应用对象、理论基础都是不相同的，因而治理所涉及的具体内容很多，并因政治体制、经济模式、社会结构、法律体系而异。当这个词被越来越多人使用，他们不断地赋予它不同的涵义，并用它来指称太多东西的时候，这个概念的本质又会发生怎样的变化？难怪奥菲(Claus Offe)要提出这样的问题：治理是一个“空洞的能指(signifier)”吗？[6]因此，从社会事实的角度来反思治理的所指与能指问题，对于澄清治理的实质定义具有基础性意义。接下来的问题是，与治理一词相随而出现的善治又会是怎样的一个概念呢？它能避免“空洞的能指”吗？
