中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1672-8742(2014)04-0001-010 一、在《民办教育促进法》制定与实施过程中的争论 民办教育是否实行营利性与非营利性分类管理问题是我国民办教育顶层制度设计最基本的问题。此问题的争论不是今天才有，早在1996年至2002年《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)的立法过程中，就曾经开展广泛的讨论，各种观点激烈交锋。当时，包括教育行政部门在内的行政管理机关和部分学者主张借鉴国际惯例，实行营利和非营利分类管理；来自民办教育实践领域和多数学者主张结合中国国情，适应教育法有关规定，反对开办营利性学校，主张采取中国特色的奖励回报制度，鼓励民间办学。2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过的《促进法》，“一锤定音”，放弃了营利和非营利分类管理的制度设计，而选择了“合理回报”制度。在“扶持与奖励”一章中，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”至此，民办教育的营利性和非营利性之争暂时得以平息。 2004年3月，国务院公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)对于“取得合理回报的具体办法”的标准和程序都做出了明确的规定。但是，十年后，当初被认为令《促进法》具有中国特色的具有重要创新意义的“合理回报”制度，实际上成为了民办教育政策的一块“鸡肋”，也有人说，“合理回报”只是一个挂在墙上的“画饼”，根本不可吃，也吃不到。不少办学者抱怨，“合理回报”制度没有落实，无法操作。一些管理者也困惑，“‘合理回报’究竟是营利还是非营利？这不好界定，如果不界定的话很多优惠政策和管理制度就不好出台，因为各个管理部门有各个管理部门的考虑。”①十年来民办教育仍然在模糊的制度政策下“摸着石头过河”。一方面，《促进法》和《实施条例》对于民办教育的鼓励扶持政策没有完整地落实到位；另一方面，绝大多数民办学校的举办者虽内心期盼得到经济回报，但都在换发《民办学校办学许可证》时宣称“不要求合理回报”，成为了我国民办教育的一种奇怪现象。诚然，也有一些民办学校的举办者在“不要求合理回报”的旗帜下确实也取得了不同程度的经济回报。 《促进法》和《实施条例》明确规定了的“合理回报”政策为何在实践中难以落实？问题的根源主要是以下三个方面： 第一，《促进法》和《实施条例》都模糊了民办学校的法人属性，未对民办学校的法人类型做出明确规定。2004年以后，民办学校均被登记为民办非企业单位。2004年8月，财政部制定并发布了《民间非营利组织会计制度》。自2005年1月1日起，民办学校执行《民间非营利组织会计制度》。该制度规定：“该组织不得以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。”这一会计制度不仅为民办学校提取“合理回报”设置了制度上的障碍，彻底否定了《促进法》允许“合理回报”的规定，实际上还通过设置免税资格认定的门槛，要求民办学校举办者放弃其投入民办学校的资产的所有权。 第二，《实施条例》回避了《促进法》关于民办学校产权归属的本意，使得民办学校举办者投入民办学校的资产的属性变得模糊。《促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。……民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”立法者的本意是由《实施条例》将民办学校的产权认定为“举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有；民办学校受赠的资产属于学校所有；校产的增值部分，国家允许‘合理回报’的部分归举办者所有，其余增值部分的产权归学校所有。”[1]但是，后来颁布的《实施条例》并未理会这种立法本意，《实施条例》中只对民办学校资产中的国有资产和接受的捐赠财产做出了规定，而对于举办者投入民办学校的资产和办学积累形成的校产的所有权问题未做任何规定。这就导致了民办学校的产权属性至今仍然模糊不清。 第三，《实施条例》遗留的关于要求“合理回报”的民办学校的税收政策至今没有出台。《实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得‘合理回报’的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得‘合理回报’的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”其本意是，《实施条例》授权国务院财政部门、税务主管部门会同国务院教育行政部门、国务院劳动和社保部门，制定对要求取得“合理回报”的民办学校的税收优惠政策。现实情况是，《实施条例》留给有关部门的“家庭作业”十年未交，也无人督查。重要的税收政策不明，民办学校的举办者无法做出选择。实际上，就在《实施条例》发布之前的一个月，财政部、国家税务总局就发布了《关于教育税收政策的通知》(财税［2004］39号)，该通知对于民办学校的税收政策，以学历教育和非学历教育区分，根本没有理会民办学校的“合理回报”问题，至今仍然执行这一通知。
