“国家治理”是近年来比较流行的词汇，如果将其简单理解成“国家对社会的管理”，似乎与“统治”(rule)就没有太大区别。很显然，统治更偏等级色彩，即自上而下的管理，而治理则更偏平等色彩，即与社会进行协商管理，甚至是服务于社会。这里的“社会”不仅指那些具有资源和高度组织力的特殊利益集团，还指占据社会大部的民众以及代表他们利益的社会组织。民众的广泛和平等的参与构成了国家治理的主要部分。但是，从纵向的统治到横向的治理，国家与社会(特别是民众)的关系经历了一个漫长的演变过程。在这个演变过程中，20世纪80年代崛起的新自由主义(neoliberalism)思潮起到了推波助澜的作用。从直接关系上看，新自由主义主张全面减少政府对经济的干预，使市场运作更加自由，因此在很大程度上限制了政府权力。新自由主义学者们和实践者们更主张政府采取支持、保护和服务自由市场的措施，“治理”的思考也就更加呼之欲出。但如果从国家治理和新自由主义的历史渊源上进行考察，我们就会发现，它们之间的关系要复杂得多，而给我们的启示也远没有今天的概念使用者想象的那么美妙。 一、国家统治与资本主义的崛起 当前遍布世界的民族国家这种国家形式起源于欧洲战火纷飞的历史。自东罗马帝国全面衰落始，欧洲就一直处于分裂割据和持续的军事竞争状态。公元990年左右，欧洲存在着几千个类似国家的政治实体，到1500年中世纪结束时只剩下了500个，再到1780年还剩100个，到2000年仅剩27个左右。①持续千年的军事竞争就是一个淘汰机制，它将那些不适合军事竞争的国家形式逐渐淘汰，剩下的便是我们今天所熟知的民族国家。 民族国家不仅需要武装到牙齿，更需要加强内部统治力，即发展出一个专业化、职业化的官僚系统，将国家组织起来，共同对外。持续的军事压力逐渐形成了国家和社会的持续互动。这种持续的互动主要来源于国家的财政需求。如果只是一两次战争的话，国家“动武”就可以了，即动用其在国内垄断性的暴力工具从社会掠夺财物，以资助战争。但是，持续的军事竞争意味着持续的财政需求，从1000年到1760年的七个世纪里，英国将其70%至90%的国家财富用于军事用途②；与西班牙的“八年战争”“英荷战争”以及“九年战争”耗尽了荷兰整个17世纪90%的财政预算。③如果统治者每逢战争都仅仅依靠抢掠社会的话，其财政来源必将随着对社会生产的破坏而逐渐枯竭。因此，在持续的军事竞争这一淘汰机制下生存下来的国家必然需要培育生产，这使得它们至少要在一定程度上扶植那些掌握生产主导权的有产者——地主贵族和商人。为了获得持续的财政收入，这类国家的统治者甚至需要让渡一部分政治权利给这些有产者，用稳定税率、保障产权、基础设施建设等办法来换取对国家军事实力的经济补给。最早的议会就是有产者和政治统治者讨价还价的场所。 国家和社会力量的持续互动就这样形成了：国家支持有产者、推动生产方式的变化、促成原始资本的积累，核心目的就是通过帮助提高生产效率来获取更多的财政收入，以便用于战争；有产者在国家的支持下推动生产发展，增加个人财富的积累，在有力地支持了国家之后会换来国家对自己更大的帮助。虽然同作为有产者的地主贵族和商人并不一定能够和平相处，但持续的财政压力使一些统治者没有放弃一开始处于弱势政治地位的商人，并帮助他们逐渐成为发展资本主义生产方式的先锋。资本主义作为一种迄今为止最具生产效率的生产方式，通过其财富创造和技术进步大大加强了民族国家的军事实力。参与竞争的国家自然纷纷效仿，因此民族国家之间的军事竞争强度也不断提高，这反过来又进一步加强了统治者对国内财政的需求。就是这样的持续互动使军事水平和经济水平互相促进、不断提高。 在这个互动中，民众一直处于被统治的地位。与其说这是国家—社会互动，不如说就是统治者和有产者的互动，民众是不在互动的范围内的，因为他们第一没有资源，不会受到统治者的青睐；第二没有组织，无法对抗统治者。资本主义虽然给有产者带来巨大收益和财富、给统治者带来大量税收和更高的科技水平，但它并没有真正帮助民众，它甚至使民众的生活变得更加困苦。这点需要从资本主义和民族国家两个方面来理解。 波兰尼对资本主义的生产方式与前资本主义的自给自足生产方式做了重要区分。④他认为后者依附于社会关系而前者破坏社会关系。自给自足的生产一般按家族和血缘关系组织起来，因此生产依附于社会关系，而市场经济的特点是将所有东西都变成商品，包括劳动力。因此这种靠市场竞争获利的生产方式不需要社会关系来维系生产，不但不需要，还通过不断商品化的过程，最终将每个人都推向市场，从而割裂其与社会的关系，所以它会反过来破坏社会关系。在自给自足的生产方式里，社会关系(特别是血缘关系)是民众之间互相救助的重要手段，它像一个纽带将大家连接起来，共同生产和生活，当然，它也很大程度上限制了个人的自由。资本主义通过商品化的过程破坏了这个纽带，在“解放”个人的同时也使这个纽带很难起到互相救助的作用。 但是，资本主义生产方式并不提供这种救助。从生产效率的角度看，资本主义生产方式远远超过自给自足生产方式，不过效率的极大提高是建立在竞争机制之上的。竞争必然导致优胜劣汰，而生产效率就是靠优胜劣汰来维持的。再加上资本主义经济的周期性变化，在繁荣时期，“被劣汰”的人也许还可以重新找到工作，但在萧条期(比如从1873年到1896年国际资本主义体系内的第一次经济大危机)，他们就可能被淘汰。一方面，自给自足生产方式下的社会关系已经被破坏殆尽，另一方面国家提供的福利体系在资本主义发展之初还没有建立。因此，虽然一般民众在自给自足生产方式下的生活也许并不美好，但这类缺少社会和国家救助的资本主义经济给他们带来了更大的不安定。
