[中图分类号]D03 [文献标识码]A [文章编号]1004-0633(2014)04-005-5 当代国际政治学界存在一种“不谈国家结构，只问国家建设成败的说辞”[1]，从政治理论上讲，目前对于现代“国家建构”这一概念有两个不同的涵义：一是指国家基本政体选择完成以后的国家完善建构(state building)，二是指国家基本制度框架的搭建(state construction)。准确地讲，只有state construction才能被称为国家建构，而state building最好翻译为国家建设。本文也正是在这个意义上，对当下财政预算与现代国家建构之间的关系，进行现有研究层面上的考察。 一、西方财政社会学者的贡献与局限 财政社会学者致力于通过对税收和预算制度变革的研究，探求推进现代国家的建构和政治文明进步的途径，可以说，财政社会学者从西方国家的历史经验出发，向世人阐释了税收制度、财政制度对于国家建构的决定性意义。 在中世纪早期，西欧君主靠封建制度下君主所直接占有的领地收入生活，到16世纪前后，随着战争的频繁与规模的扩大，原有的领地收入无法支持君主们的战争费用，他们不得不靠卖地为生。但土地资源又是有限的，当没有土地可卖时，君主们不得不以公共需要的名义向贵族和自由民征税。为了获得民众对税收的同意，君主不得不建立起代议制机构，让纳税人代表审议征税的用途并监督用税的过程。因此，税收国家的建立大大地提高了国家的财政汲取能力(主要与领地国家相比)，但是它也使得国家越来越依赖于私人部门，于是一种纳税人意识逐渐形成。在这种背景下，纳税人及其代表不仅希望将国家的征税行为纳入某种制度化的约束，而且越来越要求国家能够负责而且有效率地使用这些纳税人提供给国家的资金。对于税收国家来说，由于财政收入不再是来自统治者自己的财产所形成的收益，不再是“私人资金”，而是“公共资金”，用公共资金建立起来的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”。[2]既然是“公共政府”，就必须对公众负责，尤其是在资金的汲取和使用上负责。在汲取税收收入的过程中，国家不得不与私人部门讨价还价，并在某些关键的时候做出政治上的让步，最终导致国家重新构造了财政制度和政治制度，其中尤以议会制的产生最为重要。“早期的议会制既是纳税人(尤其是纳税大户)为了保护自己的财产而建立起来的制度，也是国家用来和这些纳税大户讨价还价、获得征税方面的同意与合作的制度。”[3]类似的表述，在财政社会学家那里并不鲜见，比如，熊彼特认为，“一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。财政有助于现代国家的产生，也是现代国家发展的推动力量。国家对私人部门征税将对社会产生巨大的影响，它将塑造一种特定的现代经济，一种特定的社会文化与价值。在塑造了一个本身能够逐渐发展的公共官僚体制的同时，征税也塑造了人民，塑造了一种特定的国家与社会关系。”[4]布坎南则强调，“对统治者的控制，是通过对征税权的约束、对收入用途的约束来实现的。”[5]著名财政学家马斯格雷夫则总结说：“税收是现代民主制度兴起的先决条件。”[6]政治学家鲁道夫·布劳指出，现代国家的产生是和税收制度的发展分不开的，财政制度是把经济基础转化为政治结构的转换器，所以，无论从哪个角度来说，财政都是现代国家权力的一个主要标志。国家是自己生产自己所需的资源，或是通过垄断的产品而获得资源，还是从人民那里汲取这些资源，将影响着国家的特征。[7] 此后的财政社会学者，在此基础上继续着他们的研究，坎贝尔(John L.Campbell)分析认为，“从历史上看，社会群体所反抗的税收通常反映了刚刚形成的国家中的政治精英们拓展权力的努力，他们往往是为了击败和控制国内外的竞争对手。事实上，税收往往是成功的国家建构的关键因素，它如此重要，以至于国家的生存，及其作为世界大国的兴衰，都依赖于政治精英们从社会征税的能力。但是，除了为军事和其他国家机关提供财政支持以外，税收还以其他方式深刻地影响着国家建构。为了征税，政治精英们不得不建立管理部门和强制执行部门，颁布税法，为了使税收得到公众的认同，还要建立如法院、州县、等级、议会等参政通道。例如，在上层阶级同意承担大部分税负以交换一定的政治权利的地方，立宪国家就会形成。而在政治精英们很难达成这种协议的地方，他们就会建立专制国家转而增加低层阶级的税负。这并不意味着税收是国家建构的唯一决定因素。事实上，阶级结构、各社会阶级和政治精英们之间的关系、经济发展水平和财富集中度，以及其他因素也都很重要。此外，军事发展和其他国家活动的需要，也可能加速对借贷和征税来说必不可少的政治机器的建构。这些研究表明了，与那些认为国家建构基本上受经济和阶级力量驱动的看法相比，另一种研究国家建构的理论发现：政治精英们改变税收水平和税收形式的努力也是至关重要的。为了强调这一点，我们可以说，如果国家崩溃理论确实必须(至少是部分地)以对国家财政问题的理解为基础，那么对国家建构理论来说也是如此。”[8]米切尔(Mann，Michael)将专制性权力定义为国家精英对公民社会的分配性权力：“它源自国家精英能不经和公民社会群体协商的程序而采取行动的范围”[9]，因而和政治的代表性相关，税收对专制性权力及其演变有影响。在这个意义上，玛格利特(Levi，Margaret)认为，“公民通过纳税获得代表权，从而建立代议制政府，通过改变政府的权力运作方式而削弱了国家的专制性权力。”[10] 但与此同时，西方世界也有一些学者对财政社会学者的观点提出了质疑。在他们看来，谈到税收对政体的影响，无非是这样的逻辑故事：国王因为战争需要增加税收，从而导致了纳税者的反抗。国王试图镇压，但是因为社会太强大而失败了。于是，要么是国王向纳税人妥协，像英国那样成立代议机构，并将制定税收政策的权力转让给代议机构；或是像美国那样反抗者推翻国王的统治，成立自己的代议机构来行使权力。但是，这个故事只能应用于英国这个缺乏常备军的岛国以及它治下的自治传统很强的美国，一些学者提供了这样的反例：“在欧洲大陆，国王增加税收虽然会带来反抗，但是因为社会经济结构的不同以及常备军的存在，纳税人和国王之间的讨价还价能力不同，结果却可能不是建立代议制，而是强化专制主义和国王的权力。讨价还价能力非常重要，但是并不是唯一重要的因素。”[11]
