中图分类号：G610 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2014)04-0108-07 社会文明的发展和人们对人的权益的解读将教育逐渐带向公平的视野。美、英等国家“开端计划(Head Start)”、“确保开端”项目(Sure Start)[1]的成功经验更是促使世人深入思考政府在实现学前教育公平这一教育起点公平中应承担的责任[2]。我国顺应这一世界教育发展潮流，在2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中也明确提出政府负有责任发展学前教育，实现学前教育的基本普及；2010年11月颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》[国发(2010)41号]更是明确提出政府应发挥主导作用，建构学前教育公共服务体系，以切实解决“入园难”“入园贵”等当前学前教育事业发展中存在的突出问题[3]。然而，我国幅员辽阔、人口众多，各地区在文化、教育、人口、经济、自然条件等方面存在很大差异，实现标准化的学前教育“统一发展模式”是不切实际的[3]。因此，各地方政府要在上述国家文件的指导下，实施区域性决策，寻求建立适合本地实际情况与发展需要的学前教育公共服务体系。 在目前多种经济成分并存的社会背景下，地方政府要想真正把发展学前教育摆在更加重要的位置，就需要充分利用各种积极的、有效的社会力量，通过多种形式扩大学前教育资源，由此在建构学前教育公共服务体系时，必然会形成多种办学成分并存的局面[4][5]。这也是符合国家制定的“政府主导，社会参与，公办民办并举”的基本政策导向的[6]。不过，这一办学格局不应从根本上妨碍学前教育公共服务体系的公益性和普惠性，相反，应更加有助于实现区域内所有适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。为此，必须始终坚持以公办幼儿园为主体，充分发挥公办幼儿园“普惠、保低”的作用，才有可能建构起“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系，才能真正保障所有适龄儿童特别是广大低收入家庭子女接受学前教育的基本权利，促进教育起点公平的实现[7]。这也就意味着公办幼儿园应该是学前教育公共服务体系中的主角，只有足够数量的公办幼儿园才能从根本上保证学前教育公共服务体系的公益性质，也就应主要由公办幼儿园而不是所谓的“普惠性民办幼儿园”来承担普惠的任务。这就需要我们重新界定公办幼儿园的概念，重新定位公办幼儿园的功能与举办目的，并在此基础上明确地方政府在公办幼儿园发展中应承担的具体职责。 一、公办幼儿园概念的重新定义 清楚界定公办幼儿园的内涵，是政府制订区域学前教育建设规划、建立公办幼儿园区域发展机制与管理模式的前提[8]。结合幼儿园的办学目的、功能、行为及结果来看，公办幼儿园的概念应从办园主体即举办者、办园投入与运营经费、人员聘任与考核、管理机制与评估模式等方面来界定。 1.公办幼儿园对举办者即办学主体的要求 教育机构的性质，从根本上说，是由教育机构的举办者的性质决定的。办园主体的性质是决定幼儿园是“公办”还是“民办”身份的第一要件[6]。我国公办幼儿园的举办者应是国家机构。《教育部办公厅关于公办幼儿园能否承包的问题的复函》[基教司函(2005)83号]明确指出：“公办幼儿园属于国家举办的事业单位，是服务于社会的公益性组织，其资产属于国有资产。”2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国民办教育促进法》把举办“民办学校”的办学行为描述为：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”2004年4月起试行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》也指出：“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；但是，不得举办实施军事、警察、政治等特殊性质的民办学校。”可见，《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》从“民办”的角度阐述了“公办”的主体应是国家机构。国家机构是国家机关体系的总和，包括全部中央和地方国家机关。在现实中，它是实现国家权力，执行国家职能，进行日常政府活动的组织体系。因此，举办公办幼儿园应是政府行为，公办幼儿园的举办者应是担负相关教育行政管理职能的国家机构。从这一角度来看，人们习惯把“公办幼儿园”称呼为“国办园”“教办园”，是有其道理的。本研究从公办幼儿园对举办者即办学主体的要求出发，把企事业单位办园、部队办园、街道办园及农村集体组织办园等非国家机构举办的幼儿园，全部认定为“非公办幼儿园”。这些非公办园从现行的法律意义上来讲，都属于民办幼儿园。 2.公办幼儿园对办学投入和运营经费的要求 公办幼儿园的举办者应是履行相关教育行政管理职能的国家机构，这就决定了公办幼儿园的举办投入应是“国家财政性经费”，公办幼儿园的资产应是国有资产[9]。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对“国家财政性经费”作出了具体解释，指出“民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政性拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。本研究认为，其办学投入中凡包括任何单位或个人的有着经济利益回报契约关系的资金或资产的幼儿园，都不能被认定为“公办幼儿园”，但办学投入含有“无偿捐赠”的资产，则不影响“公办”性质。除了办园投入之外，公办幼儿园的运营经费也必须由以财政性资金为主的“公费”作为保障。这里的公费用途包括教职工工资、生均补贴费用、日常建设管理资金等。本研究将那些虽有国有资本投入但必须“自收自支”“自负盈亏”的幼儿园均认定为非公办幼儿园。
