编者按： 我国的行政学研究，经过改革开放后的恢复和发展，现已形成一定的学术基础和力量。为推动中国在这一领域的发展，本刊新辟“学术论坛”栏目，力求推出中国学者的最新探索。热忱欢迎理论工作者和实际工作者赐稿，并对本刊发表的文章予以评论。我们将对引起较大反响的论文的作者进行跟踪采访，以期在学术前沿领域不断深化认知。 发展行政在经济和政治体制改革和发展领域中，具有重要地位。这是因为，它在经济和政治体制改革和发展领域中居中而立、承前启后，位于逻辑发展全过程的中位联结点，既是经济发展的结果和动力，又是政治发展的前提和准备。然而，在后起国家的现代化进程中，发展行政对社会所发挥的作用又是十分复杂的。作为一种政略或手段，它有极大地推动社会进步的一面，处理不好又会阻碍社会的发展，甚至威胁到一个国家现代化的进程。中国是世界上最大的发展中国家，并正在经历着一场深刻的社会变革，为此，加强发展行政的研究，对于指导我国当前的改革实践，具有重要的现实意义。 一、发展行政的涵义及特征 发展行政的基本涵义是指政府为了推动和配合社会变迁以及推动和促进社会经济、政治、文化发展而施行的各种行政行为①。作为一种行政现象，发展行政表现为政府面对日益丰富化、复杂化的社会生活，有意识地打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧俗，由消极的“守夜警察”变为积极有为的现代化的“驱动器”，以积极主动的行政施为，来推动、促进和引导社会的均衡、稳定发展。发展行政的基调是推动社会发展，核心是积极主动的行政施为②。 发展行政在后起国家的现代化进程中扮演着重要角色，这是由发展行政自身的特征所决定的。发展行政的特征可以概括为以下四个方面：一是发展行政的主体－－政府具有强大的权威。这种权威在结构上具有二重性，是由两个不同质的部分即法理型权威和非法理型权威构成的整体。其中前者源于公民规范化的权力授予与认可，后者（含有传统型与超凡魅力型两个部分）源自于军权、超凡领导的个人魅力、君位或政府的既存性权威。以发展行政为行政行为主要模式的政府若要真正有力地介入社会生活，以促进社会进步，则其法理型与非法理型权威之和，即权威总量，必须在较高水平上保持恒定。第二个特征是发展行政以实现现代化作为目标取向，行政系统在价值观念、态度和期望方面必须先于社会系统发生转变，形成超前意识。第三个特征是发展行政在实施过程中必须做好社会动员和组织好社会力量的整合，并对社会资源进行有效的管制、提取和分配。四是发展行政在手段上和方法上具有开创性、动态性和变异性，这主要是因为各国具体国情存在着差异，因而无法找到一个万能的现代化模型，在操作上必须力求创新，因时、因地、因具体环境而异。在发展行政的四个特征当中，第一特征，即强大的政府权威处于基础地位，是决定性因素。这是因为，只有强大的政府权威才能保证发展行政的积极主动的施为能力，因而保证发展行政的性质，进而支持了另外三个特征，而四个特征共同作用，则形成了发展行政的社会功能。 二、发展行政的社会促进功能 发展行政的社会功能包括社会促进功能与反功能两个方面。从后起国家的现代化实践来看，社会促进功能又主要表现为以下三个方面： 一、促进经济的快速增长以及市场机制的发育和成长。后起国家经济上具有很多先天性缺陷及不利因素：进行资源配置的市场机制不完全；旧经济势力阻碍经济的进一步发展；强大的外国资本竞争；作为经济发展基础的社会工程、基础设施等急待大规模投资等等。但发展中国家的企业家阶层比较弱小，自身无力应付诸多困难和问题④。然而，作为发展行政的政府，因本身具有足够的权威，可通过对经济资源进行有目的、有取向的管理制、提取与再分配，来保护本国经济，扫除封建障碍，并为经济发展提供和创造良好的环境与条件。40年代末50年代初，台湾和韩国政府成功地进行了土地改革，实现大部分土地经营的小农化，废除了阻碍现代经济生产的封建土地关系，为工业部门积累了资金，从而为未来工业的扩张奠定了基础。同时后起国家政府必须在经济发展中有目的地将贸易保护与市场培育政策同步起来。“没有对国内市场生产的早期制造业实行保护，便实现工业化的国家和地区只有英国和香港”。在幼年工业期，只有政府的贸易保护与市场培育才能为经济增长开辟出应有的空间，也才能为下一步的经济开放与自由创造条件。事实上巴西、台湾、韩国及印尼在“进口替代”模式阶段均依靠政府对国内经济的强力保护、管制与重组，获得了高速经济增长及国内资源配置市场的初步形成。同时，发展行政的政府又充分利用手段上的开创性、动态性、变异性，加速经济增长，努力达致“超常规发展”。 二、促进相对公平的收入分配。从后起国家的工业化实践来看，经济发展易于导致社会贫富两极分化，这在早期发展阶段表现尤为明显。过度的贫富分化对经济持续增长是个极大的威胁：它使社会分裂为贫富二重社会；少数巨富控制社会经济命脉；潜在的资金外流；众多的贫困者导致社会总消费的不足，从而市场难以发育等等。巴西在60年代曾获得了人均国民生产总值年百分之二点五的增长率，但巴西的文职政权及1964年后的军人政权“鼓励物质增长，但对物质的分配漠不关心”⑤，贫富分化也在同步加剧，及至1970年，最富的百分之五的人的收入占国民总收入的百分之三十，这不能不是巴西经济后来增长乏力的原因。发展行政的政府因在现代化进程中的特殊作用，应当充分利用自身的权威地位，避免这种“没有发展的经济增长”，遏制社会不平等随经济增长而加剧。从一些后起国家和地区的现代化实践看，发展行政的政府调控收入分配主要集中在四个方面：革除社会不平等的物质资源基础，如对大土地所有制进行改革；发挥税收等经济平衡器的作用；推行全民义务教育；扶植中、小资本企业及贫困地区劳动密集型产业。韩国、台湾战后的工业化进程中，政府正是通过在以上四个领域内的作用，把贫民吸收进生产性经济之中，从而把资源从政治上强者手中转移到政治上弱者手里，获致了增长与公平的同步发展。
