作为一个理论流派，公共选择理论产生的时间并不长。自邓肯·布莱克于本世纪50年代首创公共选择研究方法后，经过布坎南等人的努力，公共选择理论在60年代逐渐成型，70年代发展壮大至今。公共选择学派如今已被列为当代十大经济学派之一，布坎南也因其在公共选择理论建设中的贡献荣获1986年诺贝尔经济学奖。这是一个经济学家的最高荣誉，同时也反映了经济学界对公共选择理论的高度重视。 但是，公共选择理论不仅仅是当代西方经济学的一个分支，它同时也是一个极重要的现代政治学、行政学研究领域。说它是经济学理论，主要是因为它运用的是经济学的逻辑和方法，而说它属于政治学、行政学研究领域，则是因为它分析的是现实生活中与我们密切相关的政治个体（选民与政治家）的行为特征，以及由此引出的政治团体特别是政府的行为特点，所以常被称为“新政治经济学”、“政治的经济学”或“官僚经济学”。 公共选择理论要研究的是公共选择问题，而公共选择则是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。[1]因此，公共选择实际上是一种政治过程。作为一个政治过程，公共选择有着不同的方面，要经过立宪、立法（或议会）与行政和司法三个阶段。在立宪阶段的选择是制定或改变根本性的法规，以约束人们的行为；立法阶段要在现行规则和法律范围内展开集体活动；行政和司法阶段（主要是行政）则是将立法机构通过的法案付诸实施，执行各项决策。在这其中，行政和司法阶段所要面临的问题最多，操作难度最大，所以也是公共选择理论最为注重的一个方面。而从行政的角度研究并阐述公共选择的有关问题，无疑是最有现实意义的，这就是本文的主旨所在。 一 公共选择理论之所以卓然而成一大流派，是因为它首创了以经济学观点来研究政治——行政过程，也就是说采用经济学方法研究政治科学的主题，包括国家理论、选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等等。[2]布坎南在分析公共选择理论所使用的经济学方法时，归纳为以下三个方面： 其一，方法论个人主义。所谓方法论个人主义，是指把作为微观经济分析出发点的个人同样作为集体行为的出发点，将个人的选择或决策当作公共选择或集体决策的基础。在布坎南看来，“集体行动被看成是个人在选择通过集体而不是经由个人来实现目的时的个人活动，政治被视为不过是一系列过程，或一种允许上述活动产生的机构”。[3]市场过程与政治过程有着相似性，在市场中，个人行动通过市场而发生相互交换、相互使用，由此产生宏观经济结果；在政治过程中同样是众多个人行动导致了一系列政治结果，因此在政治决策与在经济运行中一样，可以采用个人主义分析方法。 其二，经济人假说。所谓经济人假说，是指把个人看作有理性的利己主义者，认为个人天生追求利益或效用的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。在现实生活中，我们不难发现，人的行为并不总是单一地追求自利目标的，而是具有多样性。在某些方面有人可能是个利己主义者，而在其他方面却可能成了一个利他主义者或两者的结合。但人的这种多样性并不影响到人是经济人的假设以及根据这一假设得出结构的合理性，而且，这种将人的自利行为从市场决策领域向政治决策领域的扩展，还有利于保证对人类行为分析的一致性。在此之前，政治学与经济学对人类行为的分析，采取的是两个完全相反的标准。在经济分析中，人人都是自利的，而在政治分析中，同样的人却又变成“慈善、博爱”的利他主义者，这使对人的分析陷入了两难境地，而经济人假说则为避免这种两难境地提供了途径。 其三，经济学的交换范式。所谓的经济学交换范式，也就是将经济学看作一门交换的科学。用经济学交换范式来研究政治活动，自然导致将政治和政治制度唯一或主要地归因于复杂交换、契约和协议。公共选择理论把政府——政治过程看作一种类似于市场的交换过程，在此基础上提出了“政治市场”的概念。所谓政治市场，是指人们参与政治活动时，与其他政治个体和组织发生关系的场所。与经济市场类似，政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。无论是选民还是政治家，在进行选择时都要先对个人的成本与收益进行计算。如果一项集体决策给他带来的收益，大于他投赞成票时所需承担的实际成本，那么他就会支持这项决策，否则就不支持甚至反对。政治市场与经济市场交易结构的相似性，归根结底取决于人的自利本性。 二 既然集体行为归根到底是由个人行为决定的，集体行为动机也由个人行为动机决定，依此类推，政府行为动机也最终由其中的个人（政治家、政府官员）的动机决定。由于他们也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化，但政府机制并不能以盈利为目的，对政府及官员的物质激励非常有限，他们被置于“公仆”的地位，不能明确追求自身经济利益，而只能多讲奉献，少谈利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。 这些利益追求方式的内在表现，就是政府的扩张行为。政府扩张行为又可以分为两个方面。一方面，追求政府规模的最大化。因为扩大政府规模可以增加谋求更多预算（财政拨款）的筹码，从而增加自身经济能力；同时，政府规模越大，个人提升的机会就越多，权力也越大，获得利益的机会也越多。另一方面，谋求部门支出的增长。由于政府承担提供公共物品的职能，其活动大多不计成本，这就为政府扩大支出留下了余地；同时，随着社会的发展，社会对公共物品的需求也越来越大，政府在提供公共物品时，有以扩充其支出的方式也越多。公共选择理论对政府扩张的分析分为五个方面：其一，政府以供给公共物品和消除外在效应为唯一职能时的扩张；其二，政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；其三，利益集团存在时的扩张；其四，官僚机构与政府扩张；其五，财政幻觉与政府扩张。[4]现实中政府扩张的现象相当普遍。以我国的精简机构为例，合并部门、调整职能的目的是提高政府部门的工作效率，结果却是不少单位“精简”后机构反而更庞大了，这就是政府规模的扩张。而向来以推崇“最小的政府是最好的政府”出名的美国，1929年整个政府支出只占国民生产总值(GNP)的10%，1949年为23%，1987年则高达34.8%，这则是政府支出扩张的例证。[5]
