关键词 公共行政 生产理论 行政产出 行政成本 提 要 本文探讨了行政产出的特征及其生产过程，指出行政产出的生产具有劳动密集型特征、高度垄断性以及行政部门的产出与成本之间相关关系微弱，行政部门的生产过程内部存在着可以引致低效率的因素。本文企图通过初步探讨与行政产出的生产相关的一些内容，构建一种关于公共行政机构的生产理论，为公共行政学的研究提供某种微观基础。 在资源稀缺的社会中，政府行政组织汲取了一部分资源，通过复杂的行政活动，向社会提供各种公共产品或服务。并且，随着现代国家行政权力的扩张，行政组织从社会的稀缺资源中汲取的数量越来越大。因此，极有必要探讨一下行政组织利用这些资源的效率。为此，本文提出了“行政产出”的概念，探讨了行政产出的特征与生产过程以及生产效率，以期构建一个关于公共行政组织的“生产理论”。在分析的过程中，很多地方借鉴了微观经济学中的厂商理论，因为“私营厂商与公共机构具有一定的共同特点……这些相似之处意味着，在分析官僚的行为时，我们可以利用与厂商理论相类似的东西。”〔1〕 一、行政产出及其测量问题 构建公共行政“生产理论”的第一步，就是要探讨公共行政机构的产出，即解决公共行政机构生产什么的问题。为此，本文提出“行政产出”的概念。所谓行政产出，是指行政部门投入一定的资源，经过复杂的生产活动后向社会提供产品或服务。相应地，行政组织的各种投入可视为“行政成本”。 然而，欲构建关于公共行政机构的生产理论，我们所面临的第一困难就是：如何测量行政产出。公共行政学研究的一个基本困难，就在于行政产出的测量存在着相当的难度，甚至是不可测量的。著名公共行政学家詹姆斯·威尔逊就认为，“要度量一个机关的输出量常常是很困难的——实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头昏脑胀。”〔2〕同样地，经济学家在分析公共行政机构的产出时，也认为公共行政机构的产出不能象企业组织那样可以准确测量。例如安东尼·唐斯就认为，“政府官僚部门的一个重要特点之一就是产品的非市场性质。”〔3 〕沃尔夫也认为政府部门的产出是一种“非市场产出”。经济学家在将行政机构的产出界定为“非市场产出”时，是在将行政机构的产出和企业组织的产出进行比较。企业组织生产出来的产品和服务最终都要进入市场的交易体系，形成一个货币价格，该货币价格可以比较准确地反映或测量生产该产品或服务的机会成本。所以，企业组织的产出是一种“市场产出”。然而，由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，其所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，这些产品或服务并不进入市场的交易体系，不可能形成一个反映其生产的机会成本的货币价格。所以，行政部门的产出是一种“非市场产出”，要对其进行准确测量在技术上无疑存在着相当的难度。同时，正如沃尔夫指出的那样，非市场产出“通常是一些中间产出，也即充其量是最终产出的‘代理’……间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的。”〔4〕此外，由于难以获得全面、 准确的关于消费者（公民、私人企业等）消费行政部门产出的有关信息，或由于信息成本过高，加之行政产出又具有“非拒绝性”〔5〕，因此， 要准确测量行政产出的质量也是极为困难的。最后，由于行政产出不能形成一个统一的货币价格，因此不能用货币这种一般等价物作为标准化的、通用的测量尺度，而只能用各种特殊的、具体的使用价值形态的测量尺度。这样，对于不同的行政部门来说，测量尺度可能就会不同，这就一方面造成行政产出测量的总成本过高，另一方面，对于不同的行政机构采用不同的测量尺度，也不利于比较不同的部门之间的产出及其努力程度。并且，随着行政机构的增加，测量对象也增加，相应地，测量尺度也在增加，测量成本也在递增，而测量的准确度却会降低〔6〕。 行政产出的测量问题对于公共行政机构的评估与管理来说是一极为重要的问题，它直接影响到对行政机构效率的评估、测量行政人员的边际产出以及对行政机构进行监督、控制等。正如缪勒指出的：“这个在许许多多公共官僚部门提供的物品或服务中所固有的‘计量问题’产生了对筹款机构的监督问题。如果一个官僚部门的产品具有不可估量的性质，那么购买者怎能够监督它们的生产效率呢？”〔7 〕安东尼和赫兹林格正是根据产出的可测量程度以及管理控制可以利用这种测量的程度，将非营利性组织划分为三类：与委托人有关的、与会员有关的、与政府有关的。在他们的分类中，从委托人机构到会员机构再到政府行政机构，与这些机构的资源利用效益和效率相关的产出度量的难度越来越大，对其进行管理和控制的难度也越来越大〔8〕。可见， 行政产出的测量困难直接影响到行政机构的管理和控制，给行政机构的管理和控制带来了极大的困难。 当然，行政产出也并非完全不能测量。沃尔夫就认为，可以通过测量投入的方法来间接测量产出，而且，“用投入来度量非市场产出是可以接受的，因为直接测量产出是非常困难的。”〔9〕例如， 对国防部门产出的测量可以通过计量它拥有的战士人员、武器系统来间接测量，因为计算士兵、飞机等投入要比计算国防部门提供的保护要容易得多。当然，这种间接测量只能是一种近似的测量，其测量的精确度大大降低，尤其在行政效率极端低下时更是如此。不过，也并非所有行政机构的产出都不能测量。1989年，詹姆斯·威尔逊在《美国官僚政治研究》一书中通过对大量经验事实的分析，发现并非所有行政机构的产出都无法测量，也并非所有行政机构的投入都能测量。他根据投入和产出能否测量，将行政机构划分成四种类型：生产型组织、工艺型组织、程度型组织、应付型组织。生产型组织是指那些投入和产出都能测量的行政机构，比如美国国内收入署、邮政总局等。由于投入和产出都可以测量，这一类机构的管理相对来说就可以简化，也容易在工作效率和报酬之间建立高度相关关系。应付型组织就是指那些投入和产出都不能测量的行政机构，比如警察局等。由于投入和产出都不能测量，对这一类机构进行管理就十分不易，要对其效率进行评估也极为困难，所以，应付型行政机构最易出现低效率。程序型组织是指那些工作人员的投入或工作能被测量但无法准确测量其产出的行政机构，如职业安全健康署。工艺型组织是指那些产出比较容易测量而工作人员的活动却很难观察的行政机构，如劳动部门的社会调查部门〔10〕。在此，有必要指出的是，威尔逊模型中的“投入”概念主要是指工作人员的工作活动或劳动付出行为，不同于经济学家所用的“投入”概念，后者是指会计意义上的各种货币投入，即行政机构所耗费的各种资源。
