在西方，对官僚制的注意和研究由对官僚主义的不满和抨击肇始，“官僚统治”(bureaucracy)（注：有所谓“官僚统治”出现打破了亚里士多德以来的传统政府形式分类的说法。由于着重点不同，笔者在这里把bureaucracy译作官僚统治而不译作官僚制。因为在字面和最初的含义上，它都是含有统治之义的。而本文所讨论的官僚制则只是中性意义的行政官员"system"（体系），而不是“cracy（统治）”。）一词在十八世纪中期即已出现。最初，它似乎只是大陆法系国家的专利，但是十九世纪末英国文官制度改革特别是1870年改革使英国文官制度和大陆法系国家大大趋近，英国人不得不承认“对英国最稳固、最持久、最强大的影响，是众多终身官员的影响。”（注：历史学家穆尔(Miur)，《官僚制在英国》(1908)。）到了现代，韦伯(Max·Webber)关于现代组织形式发展必然伴随官僚制化的断言在现实中不断得到验证。时至今日，官僚制化的浪潮已席卷所有现代国家。官僚制和官僚主义也随之成为世界性的课题，并且迄今仍未得到解决。 在我国，反官僚主义斗争从未停止，理论界对官僚主义的研究也从未停止。但大多停留在总结其表现和危害的层次上，对于官僚主义的行为主体即官僚的专门研究较少。当前，为配合我国正在进行的体制改革，理论界面临的任务不仅在于考察现实国情提出对策，还要回答如何借鉴吸收西方发达国家当初“理性化”进程的经验、如何改造利用我国二千多年的传统等问题。而正确的认知是借鉴吸收和改造利用的前提。本文试图运用一种特殊的视角考察官僚和官僚制的基本含义，以期对官僚制获得一种新认识，进而希望对解决我国目前公务员制度设计中的现实问题有所裨益。 一、作为中介的官僚 官僚制从静态上看，就是官僚组织的体系；从动态上说，就是官僚活动的基本内容，所以不理解官僚的涵义，是不可能真正理解官僚制的涵义的。 中国古籍很早就出现过“官僚”一词，（注：如《国语·鲁语（下）》记载：“今吾子之教官僚曰‘陷而后恭’，道将何为？”）史书上对官僚的泛称有百官、百司、百辟、百僚等。在现代中国人的意识中，官僚是含贬义的。必须剔除其中感情色彩才能发现，官作为中性意义上的社会群体，是介于“君”和“民”之间的特殊群体：相对于民，官是管老百姓的；相对于君，官是从属于君的“臣”。 了解官僚产生的历史，我们可以进入对官僚基本涵义的更深入的分析。 事实上，“国家出现后相当长的时期内，所谓官僚，一直保持着‘非官非民’、‘亦官亦民’的状态。”因为这时氏族遗风尚存，官员此时此地是处理公共事务的官员，但彼时彼地的大多数场合可能是个工匠、猎手或渔人，官员的角色只是“副职”或“兼职”而非专职。即使在国家管理者已成为“专司公务”的群体，也还不能说是有了现在通常所说的官僚。在早期的国家中，官员“一般都难以摆脱那种‘亦君亦臣’‘非君非臣’的性质。”中国战国以前的夏商周、11世纪神权统治下的西欧，以层层分封为典型，采邑主在自己的领地内是君主，对上一级的大领主直到帝国的皇帝而言又是臣民（中国拥有领地的是士—卿大夫—诸侯—天子），在必要时须为领主效劳。这时的国家管理者还不是“官僚”（注：参见楼劲、刘光华：《中国古代文官制度》，甘肃人民出版社，第3-7页作者较详细地论述了战国时由于生产力的发展导致地权所有制转换、生产方式的变革、以致统治权分散的方式无法维持而转向官僚制的过程。）。这种“君”、“官”、“民”混为一体的状态只能在经济水平低下、社会分工也不发达的阶段存在。 官僚的出现是历史的事件，仅当社会条件提供了官僚产生的可能性和必要性时，官僚才会应运而生。所谓官僚，实际上是社会分工（国家公务和其它社会事务分工明确化）的产物，是政治和行政有了一定的分离（主权和治权分工明确化）后的产物。从其角色和地位上看，是介于统治者和被统治者之间的中间阶层，是在统治者直接管理不可能时而产生，是作为统治者管理社会的中介而存在的。 这里的统治者就是“君”，就是对社会资源的配置具有最终决定权的群体，是真正享有国家主权的群体。这些社会资源包括财富、权力、声望等，但首先是财富。这里的被统治者是对社会资源的配置不享有决定性权力的群体，是与政治国家相对称的“市民社会”。当然，这里的统治者、被统治者和官僚都不是简单地、具体对应于具体的某个个人，而是对应于一定的社会地位。由于官僚制下，官职与官员个人的分离，官僚作为一种象征社会地位的身份和担任官职的个人的原有社会地位也发生了分离。因此，虽然在实际生活中，官僚多由本来就属于统治者的个人充当，也有许多人通过担任官僚而跻身于统治者之列，但这只能说，许多人能同时具有官僚和统治者多重身份（象许多人可以同时具有官僚和被统治者身份一样）。仅就官僚这一身份而言，还是既区别于统治者、又区别于被统治者的。 二、官僚制的基本涵义分析 虽然作为实践，官僚制是“由来已久”的本土事物，但作为语词，官僚制是个外来词汇。我国许多学者往往将官僚制等同于我本本国固有的词汇——“吏治”或“人事制度”。不过仔细推敲起来，它们还是有差别的。“吏治”和“人事制度”的含义着重在于对官员的管理制度，包括选拨、任免、考绩、福利等。官僚制通常就比单纯的人事管理制度含义要丰富：它不仅指对官员的管理制度，更强调了管理的特定目的，即是保证这种人事管理制度下的官员以官僚的角色行政；也可以说，它只是人事管理制度的一种，即是一种保证以官僚方式行政的人事管理制度。即管理是手段，行政是目的。官僚制作为一套较完整的规则体系，可以分为两大部分：一是赋予官僚权力的规则，二是赋予官僚责任的规则。这两种规则相互结合，决定了官僚与统治者的关系。在这里，官僚体现出两面性： （一）依附性 韦伯认为，“官僚式的官员的本质特征，在于他是一个被任命者。”（注：同时，韦伯也十分强调官员的“权威”与“合法性”。在笔者看来，这正是官员区别于一般民众（在企业即管理者区别于工人）的特征。韦伯的论述转引自（英）马丁·阿尔布罗：《官僚制》，知识出版社1990年版，第29-30页。）“被认命者”，从字面上理解是强调了取得官员身分的途径或方式的不同，即由任命而获得公职身份的官僚区别于由世袭、选举、推举等方式获得行使国家权力、从事公共事务的官员（所谓的政务官）。从更深层次上理解，“任命”体现了统治者与管理者、政治上的主权享有者与行政上的执行者的关系。官僚作为管理者，其身份所意味的权力和使权力变为现实的可利用资源都是来自统治者而不是他固有的。这从根本上决定了官僚对于任命他、赋予他公共权力的统治者的依附性。
