全国人大八届四次会议，已根据党的十四届五中全会的建议，把坚持“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一项宏伟目标，明确载入了我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，成为我国社会主义现代化建设的一面旗帜。而中央与地方的关系，是国家政治经济体制的核心问题之一，因而使这一关系规范化、法制化，是建设社会主义法制国家的一项重要内容。江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中，不仅把正确处理好这一关系作为国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，而且明确提出：要在合理划分职权的基础上，力求使中央与地方的关系“规范化、法制化”（以下凡未说明或注明出处的引文均引自该文）。这种使中央与地方关系“规范化、法制化”的目标要求，是以江泽民为核心的党中央在新的历史条件下，总结以往的历史经验教训，对马克思主义国家政权建设理论的新发展，是对邓小平关于社会主义民主和法制思想的进一步丰富、深化和升华。认真研究这一问题，对于我们坚持依法治国，实现建设社会主义法制国家的宏伟目标，具有十分重要的意义。 一、中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性 法制，是人类历史和当代世界文明的最伟大的优秀成果之一。作为治国安邦的有效工具，它具有其他治国方法不可替代的稳定性、连续性、科学性和权威性的特殊功能和作用。社会主义是在吸收人类历史一切优秀文化成果的基础上产生的，社会主义国家理应是、也必然是实行法制的国家。因此，坚持依法治国，建设法制国家，这既是社会主义现代化建设的重要的内容之一，又是社会主义现代化国家的一个最基本的标志。正如江泽民同志所指出：“依法治国，是社会进步、社会文明的一个标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”[①]而中央与地方关系的规范化、法制化，正是建设社会主义现代化国家的客观。 其一，中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由这一关系自身在国家结构中的重要地位和作用决定的。 中央与地方的关系是国家结构中的最基本的关系之一，在当代世界的绝大多数国家，它都是国家政治生活中的一个重要问题。中央与地方的关系，实质上是统治阶级内部的一种经济政治利益关系。近代历史的发展证明，随着统一的民族国家的建立，国家的利益也开始形成，并且以国家意志的形式表现出来。但在统一的民族国家形成以后，国家的利益并不能包括一国之内的所有利益，即并不能取代全部的地方利益，在国家的政治经济生活中，客观上就有一个如何处理国家利益和地方利益的关系问题。一般说来，在任何国家，中央政府都是国家利益的代表者，代表国家的根本利益和整体利益；而地方政府则是地方利益的代表者，代表一个地方的特殊利益和局部利益。因此，国家利益和地方利益的关系自然地就表现为中央与地方的利益关系和矛盾。在统一的多民族国家，这种利益关系和矛盾往往也是民族关系和矛盾的一种反应和表现。我国是社会主义国家，与历史上的任何国家相比，中央都能更好地代表全国人民的根本利益和长远利益。但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的问题”[②]。江泽民同志指出：处理好中央与地方的关系，“是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。”这就是说，中央与地方的关系在国家结构中的重要地位和作用，在客观上要求使它规范化、法制化。 其二，中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由我国具体的历史和现实条件决定的。 我们党虽然历来十分重视处理好中央与地方的关系，但由于过去这一关系长期没有规范化、法制化，其调整往往偏重于依靠随机的政策和行政命令。这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，往往缺乏科学基础，具有一定的盲目性和不稳定性，在实践中往往陷入一种权力“收收、放放”的怪圈循环。有时会形成中央高度集权，地方缺少必要的权力，没有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方积极性和创造性的原则并不能真正实现。有时会形成过于分权，分散主义、地方保护主义膨胀，使中央丧失宏观调控的权威性。当前，我国的社会主义现代化建设正处于一个从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。在这个时期，经过改革放权后的中央与地方的关系，带有明显的双重体制痕迹，中央对地方某些方面统包过多与调控乏力的现象同时并存，处理好这一关系，就具有更为特殊的复杂性和更为迫切的重要性，正如江泽民同志所指出的：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下，必须更好地坚持和发挥中央和地方两个积极性的方针。”而要做到这一点，鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法制化，充分发挥社会主义法制的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。 其三，中央与地方关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由社会主义现代化历史进程的客观要求和必然趋势所决定的。 在整个世界现代化的历史进程中，中央与地方的关系表现出这样一种规律性，即由分散走向中央高度集权，再由中央高度集权过渡到适度的地方分权。这是因为，国家的统一和中央集权是现代化进程的客观需要，但在和平的国际环境中，集权过甚又会危害现代化本身，适度分权又成为现代化进程的必然趋势。因此，许多国家在建立了中央高度集权体制以后，又不得不对它进行改造，扩大地方自主权，并用规范化的制度、法律把它固定下来。我国的社会主义现代化是整个世界现代化的一个组成部分，无论是其客观历史进程还是价值取向，都与整个世界的现代化具有某些共同特征。如我国的社会主义现代化与其他任何国家的现代化一样，既表现为经济发展和社会全面进步的历史进程，也表现为文化进步和政治民主化的历史进程。而中央与地方关系的规范化、法制化，之所以成为现代化进程的一部分，就在于它有助于保持中央与地方关系的稳固性和连续性，避免盲目的和随机性的政策干忧，从而既有利于加强中央的统一领导，维护中央权威，把宏观调控权牢固地集中在中央，又有利于地方正确运用国家赋于的必要权力，调节好本地区的经济活动，促进经济持续健康地发展和社会的全面进步。同时，中央与地方关系的规范化、法制化，是建立在中央与地方科学分权基础上的，这是既有利于防止中央和个人高度集权，又有利于防止地方过于分权，实现政治民主化和现代化的切实保障。历史的经验表明，专制政治不仅表现为政治上的专横，而且最终会导致政治腐败。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”[③]。为了防止滥用权力和专制政治再生，就必须用规范化的法制来保证职权的划分和正确行使。在我国，随着人民物质文化生活水平的提高，公民的参政意识和参政、议政能力也得到了较大提高。而在科学划分职权基础上的中央与地方关系的规范化、法制化，就会使国家政权更接近基层，为公民的政治参与提供较多的和平等的机会，促进国家政治生活的民主化和现代化。
