当代世界各国追求经济政治的增长和发展，向各个国家的人们提出了新的要求和挑战。这种挑战不仅有技术上的变迁，更有制度上的创新。 所谓制度（Institution），指一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。它是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）所组成。从历史上看，制度一直是由人们设计并用以创造交换秩序和减少交换中的不确定性。换言之，制度创造了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式。制度是随环境的变化而变化的，制度的发展也就是社会的发展。 制度是一种无形的社会性的资源。“资源”一词本来意味着生产资料或生活资料的天然来源。这种天然来源经过人的开发和改造就人化为社会性资源。由于制度是人们创造并用来提供交换的激励结构，本身是为消除或减缓交换中的不确定性，因而制度本身便成了重要的资源。霍布斯在《利维坦》中说制度是人造的人。故人（群）的社会属性便决定了制度这种人造的重要资源天生就是一种社会性资源。像其他资源一样，制度资源在被开发和利用的过程中，创造了人们生活的基本环境氛围，满足了人们交往的需要，它成了人们生存的重要组成部分。经济的增长，社会的发展，跟制度资源的开掘和充分利用有极其密切的关系。 作为一种社会性的制度资源，大体上可以分为三种类型：第一类是宪法秩序，它规定确立集体选择条件的基本规则，这些规则是确立规则的规则。它包括生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。这些规则一旦形成，那就要比以它们为根据制定出来的操作规则更难以更动，因而变化缓慢。第二类制度是宪法安排，亦称制度安排，它是在宪法秩序下界定交换条件的一系列具体操作规则，如成文法、习惯法、规章、社团和合同等。第三类制度指规范性行为准则。这类规则对于赋予宪法秩序和制度安排以合法性来说是很重要的。换言之，它提供一种人们对于现实的理解和共识。这类规则包括文化背景和当下的意识形态等。跟宪法秩序一样，这类行为准则也要比制度安排缓慢，难以更动。以上三类制度，其中宪法秩序和规范性行为准则一旦形成，在短时间内是不易显著变化的，因而是影响制度创新的内生变量。一个社会的制度安排是可能出现短缺的，尤其是处于转型时期的社会，制度的短缺则影响社会的进步。 那么，何谓制度短缺？“短缺”，提出这一概念的匈牙利经济学家科尔奈并没有给出明确的界定，它只是“一组大量现象的概称”，（〈匈〉亚诺什·科尔奈：《短缺经济学》上卷，经济科学出版社，1986年，第11页）诸如消费品短缺、材料短缺、劳动力短缺等。科尔奈等经济学家用短缺来说明传统社会主义经济。他们认为普遍短缺是社会主义集权经济体制下的经济所共有的现象。它的深刻根源在于供给方面。在很大限度内，短缺是给定总需求水平下的实际总供给（即实际产量）低于实际总需求（即潜在产量）的直接结果。换言之，短缺是指社会实际供给不足而造成的一种现象，它有其体制性或制度性的根源。 正如前面所言制度本身是一种重要的资源，因而制度资源在满足人们的需要时，由于制度供给的原因，就可能出现制度资源的短缺。换言之，制度短缺指制度方面的社会实际供给不足的现象。按照以上的逻辑，在整个人类历史长河中，每一个社会的权力中心提供的制度安排的数量和质量都可能出现不足的现象。概而言之，无论是社会形态的转型，还是一个社会内部制度的变革，无论是一个社会内部整体结构的转变，还是当今中国由传统计划经济向社会主义市场经济的过渡，制度的实际供给不足问题都是一个非常现实的问题。从历史上看，由于社会生产力的发展，社会经济潜力的开掘，原有的制度系统越来越缺乏活力，越来越僵化，从而导致社会转型时期制度有效供给不足问题。以二战以后后现代化国家和地区来看，日本、韩国、新加坡、台湾和香港等国家和地区充分发掘和依靠制度资源、克服制度短缺的问题，从而实现了经济的起飞。从中国近代以来的历史看，中国一直处于由传统社会到现代社会的转变之中，中国社会的变化也表现为社会制度逐渐嬗变、创新的过程。今天，中国确立了由传统计划经济向市场经济转变的目标模式，但与社会主义市场经济相适应的制度安排并没有完全建立；即使是确立了制度也并没有全部发生效用，仍然存在制度短缺的严重问题，诸如我们正在进行和已进行的国有企业改革、财政、金融、社会保障体系的改革以及政府职能的转变等制度安排仍然问题不少。 那么，制度短缺是怎样形成的呢？主要有以下几种情况： 其一，制度供给的数量不足引起制度短缺。由于社会所能提供的制度这种公共产品的数量低于社会的正常制度需求量，在制度供给和正常的社会制度需求能力之间发生了尖锐的矛盾，于是就形成了制度短缺。就处于社会转型的当今中国而言，经济发展是中国发展的核心。十多年来的改革和发展，政府在价格制度、市场制度以及计划制度的改革等方面进行了一系列实践，但与市场经济相适应的制度建构显然不是短时间可以完成的。 其二，制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺。政府作为制度供给的主体，可以采取行动来矫正制度供给的不足。但政府作为制造公共产品的供给者是有其特殊偏好的，诸如寻求政治支持的最大化等。假如某社会需要的制度供给又不能满足制度供给者的特殊偏好，那么这种制度供给就无法实现，从而制度的供给就可能不足乃至引起制度的普遍短缺问题。 其三，制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供给者根据社会的制度需求，为社会提供一系列制度安排。但制度安排的提供并不等于制度安排的执行。由于制度供给者（政府）本身容易产生的弱点，如效率低下、官僚主义、政府官员的腐败行为等，这将引起制度安排的执行不力而出现制度短缺。
